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改革开放中的烈士褒扬工作
烈士是为保卫国家安全、保护国家财产、集体财产和公民生命财产安全英勇牺牲，堪为后人楷模的人民英雄。烈士褒扬是对烈士进行颂扬和纪念活动，是以教育、鼓舞和激励社会全体成员发扬献身精神的一种政治社会行为。烈士褒扬工作是一项历史悠久、富有传统、政治鲜明、与时俱进的工作。新时期，做好烈士褒扬工作，对于培育民族意识和中华民族的凝聚力，促进社会主义先进文化建设，构建社会主义和谐社会具有重要意义。
第一节 烈士褒扬工作概述
我国的烈士褒扬制度历史悠久，它随着国家和军队的产生而产生，随着经济和社会的发展而发展。新中国成立以来，褒扬烈士，弘扬烈士的献身精神，抚恤优待烈士遗属，始终是我们党和国家的一项重要工作。
（一）烈士褒扬工作的发展历程
华夏文明五千年，九州大地，礼仪之邦，古往今来英雄烈士辈出，他们的精神深深地沉淀在中华民族精神之中。孔子说过：“慎终追远，民德归厚。”祭祀先祖、先人、先烈是中华民族的优良传统，也是激励中华儿女不懈前进的精神动力之一。忠臣义士介子推割股食君、舍生赴义的牺牲精神永被世人怀念，千百年来，劳动人民以各种形式纪念这位忠义之士，“君主诏封晋爵，人民祀之诚矣”是对此现象的真实写照。为纪念他，各地广建祠堂庙宇，还逐渐形成了“寒食节”。介子推“舍生赴义”洁芳善行，“富贵不能淫，贫贱不能移，威武不能屈”的精神气节，对祖国深沉赤诚的爱恋之情成为中国传统观念中大丈夫精神的渊源。这种精神孕育和造就了中国历史上无数仁人志士、英雄豪杰，如精忠报国的岳飞、舍生取义的文天祥、壮烈殉国的史可法等，他们构成了中华民族的脊梁。中华民族精神中的这种气质成为烈士褒扬工作形成和发展的坚实思想基础和群众基础。
在五千年的历史长河中，各朝各代有不少类似烈士褒扬的活动：一是妥善安葬阵亡将士。汉献帝延康元年（220年），令“士卒死亡者，郡国给犊殡敛，送至其家，官为设祭”（《三国会要·兵政》）；二是设坛祭祀阵亡将士或修建忠烈祠。明朝朱元璋于“洪武三年十一月己亥，设坛亲祭战没将士”（《明会要·恤死事》）；三是发给死难将士丧葬费用。明洪武中，令“阵亡病故军给丧费一石，在营病故者半之”（《明史·食货志》）；四是对死难将士家属给予抚恤，免除赋税劳役等。曹操于汉献帝建安十四年（200年），令“死者家无基业不能自存者，县官勿绝凛（lin) ，长吏存恤抚循”。（《三国会要·兵政》）辛亥革命后，为纪念在1911 年
（二）烈士褒扬工作的内容和形式
目前，世界各国都有相应的烈士褒扬活动，不同的阶级、不同的国家的褒扬方式有所不同。归纳起来主要有3种：一是广泛举行纪念活动，设立相应的纪念日。法国巴黎等地的许多劳动者，每年5月的最后一周来到位于巴黎拉雪兹神甫墓地北角的“巴黎公社社员墙”，悼念在1871年5月巴黎公社起义中壮烈牺牲的公社社员。美国联邦政府规定每年5月的最后一个星期一，为美国、美国领地、美国武装部队悼念在战争中牺牲的美国公民的法定纪念日-----阵亡将士纪念日。该天各州均举行隆重的悼念活动，并以联邦政府名义向弗吉尼亚州阿灵顿国立公墓中的无名英雄墓敬献花圈，作为全国悼念活动的代表。二是对烈士遗属给予优厚的待遇，以保障其生活。虽然各国采取的方式不一样，但是均发给烈士遗属较丰厚的抚恤金，并为保障其基本生活设立了许多优惠条件，对其子女教育、就业等提供支持等等。三是兴建烈士纪念设施永志纪念。前苏联在莫斯科附近泽林诺格拉特建造“莫斯科保卫者纪念碑”，碑前是安葬第二次世界大战中为保卫莫斯科而牺牲的无名战士的烈士公墓；朝鲜平壤牡丹峰畔的“朝中友谊塔”，里面安放着两卷红皮精装的中国人民志愿军烈士名册；英国伦敦有“第一次世界大战阵亡将士纪念塔”; 美国华盛顿波托马克河对岸有“海军陆战队伊沃吉马岛（即硫磺岛）战役纪念碑”。阿尔及利亚、突尼斯、秘鲁、阿根廷、布隆迪等国家也都为其争取国家和民族独立自由而牺牲的人民建有烈士纪念碑或独立纪念碑、烈士陵园等。我国历史上褒扬忠烈的方式一般是建墓、立碑、设祠、优待后人等。
我国新型烈士褒扬工作的褒扬方式也基本上延续了以往的传统。土地革命时期，褒扬红军烈士的方式主要有修建红军烈士陵园，建立红军烈士纪念塔，优待帮扶红军烈士家属。
（三）烈士褒扬工作的基本特征
从烈士褒扬工作的历史、内容、形式我们可以看出烈士褒扬工作具有鲜明的特征。其一是烈士褒扬工作具有鲜明的政治性。烈士为国家和人民牺牲，褒扬烈士，抚恤烈属是党和政府的重要职责。忘记历史就意味着背叛，这也就决定了烈士褒扬工作所具有的特殊地位和作用，也决定了烈士褒扬工作具有鲜明的政治性。烈士褒扬工作是对为国家、民族和人民利益牺牲先烈的褒扬，是对为国家独立富强、人民幸福安宁无私奉献精神的弘扬，是对广大群众为经济发展、社会和谐、国家强盛而不懈奋斗的激励，是我们党和政府的一项重要政治任务。对待革命先烈的态度问题是一项敏感的政治性问题，在社会思潮多元化发展的今天，这个问题仍是社会普遍关注的核心问题之一，是我们国家构建社会主义核心价值体系的重要内核之一，因此，任何时候都不能在这个问题上有动摇。其二是烈士褒扬工作具有较强的政策性。由于烈士褒扬工作是一项具有鲜明政治性的工作，也是一项十分严肃的工作，开展好此项工作，政策法规是依据，也是生命。随着形势的发展、法制的健全，这项工作对政策法规的依赖将越来越大、要求将越来越高。新中国成立以来，我国先是颁布了涉及烈士褒扬工作内容的四项条例，随后又不断完善出台了系统的《革命烈士褒扬条例》、《军人抚恤优待条例》 等法规。随着时代发展，我们正在研究修订出台新的《革命烈士褒扬条例》，其目的都是为了给烈士褒扬工作提供系统、完善的政策法规支撑。新中国成立60年来，我国颁布的涉及烈士褒扬工作的政策文件约有几百件，现在正在使用的也有近百件，这些政策文件与相关政策法规构成了完整的烈士褒扬工作政策法规体系。做好烈士褒扬工作，必须严格按照有关政策法规执行，任何一个疏忽都将造成一系列连锁反应，产生不良社会后果。其三是烈士褒扬工作具有较强的特殊性。说其特殊，是因为其服务对象和领域比较特殊。烈士褒扬工作服务对象包括烈士遗属和人民群众。烈士遗属失去了亲人，不仅生活上需要照顾，精神上也需要抚慰，对他们的保障水平，必须高于一般的优抚对象，应充分体现党、政府和人民对他们的特殊关爱。同时，这种保障难度十分的大。一方面是烈士遗属的需求十分复杂，不仅包括生活，还包括教育、就业、住房、养老等多方面；另一方面是保障环节十分复杂，保障手段多种多样。而对人民群众主要是向他们进行烈士精神的教育，在社会多元化的今天，对教育形式、教育内容、教育手段都有特殊的要求。烈士褒扬工作的领域也比较特殊，有对先烈的安葬，有对先烈事迹的宣扬，有对烈士遗属的照顾，有对烈士纪念设施的保护，有对人民群众的教育，这都是较为特殊的领域。其四是烈士褒扬工作具有较强的关联性。烈士褒扬工作一方面对先烈进行褒扬，另一方面要照顾好烈士遗属，还要在社会上弘扬烈士精神，这就涉及中央与地方、中央政府各有关部门、地方政府各有关部门等。同时，由于革命战争年代牺牲的烈士大多是军人，烈士褒扬工作还涉及军队有关部门，这就造成烈士褒扬工作的沟通协调涉及的部门非常多，任务非常重。譬如，研究设立烈士褒扬金的问题，就征求了财政部、人力资源部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办、解放军总政治部、总后勤部、军委法制局等部门的意见，召开的协调会就有五六次；又如，公布新一批全国重点烈士纪念设施保护单位就征求了中宣部、财政部、文化部、外交部、中央党史研究室、解放军总政治部、军事科学院等有关部门的意见，最后达成一致后再报国务院审核批准。
（四）烈士褒扬工作的意义
中国的革命经历了长期艰苦卓绝的斗争，大批革命先烈为建立新中国献出了宝贵的生命；和平建设时期，广大中华儿女为实现中华民族的伟大复兴，为了人民的幸福和安宁，挺身而出，舍生取义。据统计，我国有名有姓、编人各地《革命烈士英名录》的烈士有187万人，革命先烈的精神和事迹已深人人心，成为凝聚全国各族人民奋勇前进的巨大动力。做好烈士褒扬工作，弘扬烈士精神，在全社会形成尊崇英烈良好氛围，对进一步发扬爱国主义传统，增强民族凝聚力，树立社会主义荣辱观，构建社会主义和谐社会具有重大意义。
第一，做好烈士褒扬工作，有利于社会和谐进步。烈士为国家、社会和人民英勇献身的行为和精神是社会各界学习的楷模，是社会主义核心价值观的集中体现。弘扬烈士精神，是对广大人民群众，特别是青少年进行爱国主义、社会主义教育的良好形式。改革开放 30 年来，通过有效的烈士褒扬工作，引导全社会形成学习烈士、实践理想、不懈奋斗的新高潮，有效推动了各行各业为实现富强、民主、文明、和谐的现代化国家而奋斗的决心和勇气，促进了社会和谐进步。
第二，做好烈士褒扬工作，有利于鼓舞士气。做好烈士褒扬工作，全面弘扬烈士精神，有利于激发官兵的练兵习武热情，推动国防和军队现代化建设；有利于进一步巩固和加强军政军民团结，凝聚中华民族的强大力量，全面推进小康社会建设；有利于感染和激励全国各族人民特别是广大青少年，树立正确的理想和信念，为祖国的富强和人民的幸福积极奉献和顽强奋斗。
第三，做好烈士褒扬工作，有利于保障烈士遗属的合法权益。改革开放由人民群众共同参与，其成果由广大人民群众共享。全面建设小康社会必须让广大烈士遗属共享发展成果，没有他们的小康就没有全社会的小康。坚持以人为本，充分保障烈士遗属的合法权益是烈士褒扬工作的重要内容之一。做好烈士褒扬工作，有利于提高烈士遗属的抚恤优待水平，有效解决其生活、医疗、住房等问题，不断提高其生活水平。
总之，从我国烈士褒扬工作的发展历程可以看出，烈士褒扬工作的主管部门是民政部门；烈士褒扬工作的主要内容包括烈士的评定，烈士遗属的抚恤优待，烈士纪念设施的保护，烈士事迹编纂和宣传等四个方面；烈士褒扬工作的形式包括兴建、保护烈士纪念设施，采取多种方式保障烈士遗属生活水平随人民群众生活水平提高而提高，利用多种媒介宣传烈士事迹、弘扬烈士精神，开展各种烈士纪念活动，等等。
第二节 改革开放中的烈士褒扬工作
改革开放后，中央及时拨乱反正，烈士褒扬工作迅速恢复并逐步发展起来。随着改革开放的逐步深人，面对政治、经济体制改革，社会思想领域呈现出多样化趋势和人们需求层次复杂多样发展的形势，党和政府一直秉承褒扬先烈的优良传统，逐步推动烈士褒扬工作的发展，使得烈士褒扬工作得以在实践中加强，并发挥出重要的作用。
（一）烈士褒扬工作的机构沿革
新中国成立后，烈士褒扬工作一直是由国务院民政部门主管。新中国成立初期的内务部设立了四个业务司局，其中有优抚司，优抚司下设烈士褒扬处，具体承办烈士褒扬工作有关事项。1978年3月民政部恢复设立后，优抚司仍是其主要职能部门之一，烈士褒扬处的职能处室也恢复设立。这个时期，烈士褒扬处的主要工作是负责全国烈士褒扬政策法规、烈士纪念设施管理保护、烈士事迹编纂和宣传等工作。烈士评定工作和烈士遗属抚恤优待工作由抚恤处负责。随着国家改革进程的深人，民政部内设机构、主要业务历经多次调整，1998年优抚司与安置司合并成优抚安置局，烈士褒扬处并入优抚处。《国务院办公厅关于印发民政部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发 〔1998〕60号）规定，民政部烈士褒扬工作的主要任务是：“拟定革命烈士、因公伤亡人员褒扬办法，负责全国重点烈士纪念建筑物保护单位的审核报批。”2006年初，为进一步加强烈士褒扬工作，民政部恢复在优抚安置局下设烈士褒扬和优抚事业单位管理处。2008年 《国务院办公厅关于印发民政部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2008〕62 号）中，进一步明确民政部烈士褒扬工作的主要任务是：“拟定烈士褒扬办法；审核拟列入全国重点保护单位的烈士纪念设施名录；承办境外我国烈士和外国在华烈士纪念设施保护事宜。”这些改革与调整，一方面是烈士褒扬工作顺应改革开放发展的形势的需要，另一方面也是烈士褒扬工作创新发展的内在要求，从一个侧面充分反映了我国烈士褒扬工作改革与发展的进程。
（二）烈士褒扬工作的主要成果
改革开放30年来，烈士褒扬工作以完善政策法规体系为主线，以做好烈士评定、烈士遗属抚恤优待、烈士纪念设施管理保护、烈士事迹编纂与宣传、烈士纪念活动为重点，在改革中发展，在调整中提高，取得了较大成绩。
1．政策法规体系日益完善
1980年以前，我国烈士褒扬工作主要执行的是20世纪50年代颁布实施的《烈军属优待暂行条例》、《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》、《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》和 《民兵民工伤亡抚恤暂行条例》四部法规，这些条例的公布，统一了烈士评定条件和烈士遗属抚恤优待办法，使我国在全国范围具有了统一的烈士褒扬法规，促进了烈士褒扬工作的发展。
由于长期处于和平时期，原有烈士褒扬工作的政策法规主要面向的是因战牺牲的革命军人，革命工作人员和民兵民工的面比较狭窄，已不适应实际工作需要。为此国务院于1980年颁布了《革命烈士褒扬条例》，将烈士评定的范围扩展到全体人民，较好地促进了当时烈士褒扬工作的发展，激发了全体人民为国奉献的热情。该条例是我国历史上第一部专门的烈士褒扬法规，具体规定了烈士的范围、条件、审批机关、烈属待遇、烈士事迹编纂等内容，初步建立了烈士褒扬工作的政策法规体系。随后1988年《军人抚恤优待条例》和2004年新修订的《军人抚恤优待条例》 进一步完善了现役军人及相关人员烈士评定制度和烈士遗属抚恤优待制度。
烈士纪念设施管理保护是烈士褒扬工作的重点内容，1986年经国务院批准，民政部、财政部下发了《关于对全国烈士纪念建筑物加强管理保护的通知》，确立了烈士纪念设施分级管理的办法；1995年民政部第2号令颁布了《革命烈士纪念建筑物管理保护办法》，奠定了烈士纪念设施管理保护工作政策法规体系的基础。为了进一步健全烈士褒扬工作法规政策体系，推动烈士褒扬工作法制化进程，我们于2005年起开始修订《烈士褒扬条例》，拟对烈士褒扬原则、烈士评定、烈属抚恤优待、烈士纪念设施管理保护、法律责任等问题进行全面、系统的规定。目前，已完成了新条例出台前的准备工作。
在此基础上，各省、市、区陆续制定了指导本地区烈士褒扬工作的办法或细则等文件，为做好烈士褒扬工作起到了积极作用。30年来，经全国民政系统不懈努力，基本形成了较为完备的烈士褒扬工作政策法规体系，适应新形势发展的新型烈士褒扬政策法规体系正在逐步完善，有力地推动了烈士褒扬工作的改革和发展。
2．烈士褒扬各项工作深人推进
烈士褒扬工作包括烈士评定、烈士遗属抚恤优待、烈士纪念设施管理保护和烈士事迹编纂与宣传四个方面的业务。30年来，全国省（市、区）、县两级人民政府新批准了85000余名烈士，烈士一次性抚恤金从1979年的最高700元提高到烈士生前月工资标准的80倍；我们逐步建立并完善了烈士遗属定期抚恤金制度和医疗保障制度，农村烈士遗属定期抚恤金由每年72元左右提高到4100元，城镇烈属已达每年6900 元，有10万余人次孤老烈士遗属先后在光荣院集中供养，较好地保障了广大烈士遗属的基本生活；《革命烈士褒扬条例》实施后，我们共为近百万烈士遗属换发了《中华人民共和国革命烈士证明书》；各级政府收集编印了《革命烈士英名录》2000多册，收录了有姓名可考的烈士176万余位；编纂出版了30卷、1600万字的大型系列丛书《中华著名烈士》以及收录15000名烈士事迹的大型工具书《中华英烈大辞典》；兴建了大量烈士纪念设施，广大青少年有组织地到烈士纪念场所接受教育，传统节日（清明节）期间，人民群众自觉地前往烈士陵园、烈士纪念堂（馆）等地参观凭吊，寄思明志。目前，全国共有烈士纪念设施 14588 处，烈士纪念设施保护单位 1053 个，全年接待瞻仰参观群众 80 阅万余人次。自 1986 年实行分级管理制度以来，国务院批准、民政部公布了五批全国重点烈士纪念设施保护单位共186处。各级党委、政府还不断增加烈士纪念设施维修改造经费投人，结合抗战胜利60周年，红军长征胜利70周年，建军80周年等重大纪念活动，重点对烈士纪念设施硬件设施、陈列展示和园容园貌进行了综合整治，整体面貌有较大改善。我们还以国家发展红色旅游为契机，推动烈士纪念设施保护单位加强自身建设，充分利用红色资源，增强自我发展能力。这些年来，各烈士纪念设施保护单位在基础设施建设、陈列展示、烈士事迹编纂、讲解宣传、内部管理方面取得了较好的成绩，充分发挥了“褒扬烈士、教育群众”的主体功能。
（三）烈士褒扬工作的基本举措
1．逐步拓展烈士评定工作
1980年6月，鉴于1950年颁布的有关烈士褒扬工作的规定已经不完全适用，为进一步激励广大人民群众为社会主义现代化建设而不懈奋斗，国务院新颁布了《革命烈士褒扬条例》，这是我国专为烈士褒扬工作制定的第一部基本法规。该条例将烈士评定的范围从过去的革命军人、革命工作人员、参战民兵民工拓展到了全体人民，规定：“凡我国人民，只要符合革命烈士条件，经法定机关批准，均可称为革命烈士。”随后，经国务院批准，决定自条例实施之日起在战备飞行训练或在执行试飞任务中牺牲的部队飞行人员可以追认为革命烈士。1988年颁布的《军人抚恤优待条例》及其解释对《革命烈士褒扬条例》实施后各种烈士评定情形进行了总结，概括为12种情形。
2004 年新修订的《军人抚恤优待条例》新增了参加处置突发事件、执行军事演习、空降和导弹发射训练、参加武器装备科研实验牺牲可以评定为烈士的情形，同时还增加了失踪人员宣告死亡的可以按规定评定为烈士的情形。由此可见，我国烈士评定情形是逐渐丰富，逐渐拓展，逐渐完善的，烈士评定范围也是逐步扩大的。改革开放30年来，全国省（市、区）、县两级人民政府新批准了85000余名烈士，有军人、警察、职工、学生、农民等各个战线的优秀儿女，为弘扬烈士精神，促进社会主义精神文明建设作出了重要贡献。烈士评定工作是一项严肃的政治任务。《革命烈士褒扬条例》及其解释对烈士评定权限和程序作了应的规定，1988年《军人抚恤优待条例》也对此有所完善。1982年民政部发出了《关于进一步做好审批革命烈士工作的通知》，要求各地要一丝不苟地做好烈士评定工作，对违反规定评定为烈士的要坚决纠正。30年来，各地一直以高度的政治责任感严肃执行烈士评定工作的有关规定，保证了烈士评定工作的顺利进行，维护了烈士称号的严肃性。
统一烈士证件是烈士褒扬工作规范化的基本要求，也是做好烈士评定工作的重要方面。 1983 年，鉴于烈士遗属所持有的烈士证明很不统一，许多证书由于年代久远而破烂不堪，难以继续保存，还有许多烈属由于各种原因未能领取或者将证件遗失，为此民政部门在全国范围内开展了换发、补发《革命烈士证明书》的工作。全国民政部门在两年内为近百万烈士遗属换发、补发了《革命烈士证明书》。在其后的一段时间内，民政部门还陆续为部分未能集中换证、补证的烈士遗属换发、补发了《革命烈士证明书》。
2．积极加强烈士纪念设施管理保护工作
烈士纪念设施是经批准为纪念烈士而修建的纪念设施，包括烈士陵园、烈士墓、烈士纪念馆（堂）、烈士纪念塔（碑、亭）、烈士祠，等等。烈士纪念设施是弘扬烈士精神，对广大人民群众特别是青少年进行爱国主义、集体主义和共产主义教育的重要阵地。截至2007年底，全国共有烈士纪念设施14588 处，县级以上烈士纪念设施保护单位3177个，年末职工总人数为1.2万人，其中，全国重点烈士纪念设施保护单位110个，全年接待参观群众8000万余人次，充分发挥了褒扬烈士、教育群众的主体功能。我国的烈士纪念设施大多是20世纪60年代中期以前建立起来的，随后中央开始严格控制新建烈士纪念设施。20世纪80年代至90年代，中央进一步强调了严格控制新建纪念设施的精神。
由于烈士纪念设施年代久远，老化陈旧，损毁较重，为改善其面貌，自20世纪80年代起，逐步确立了烈士纪念设施管理保护经费分级负担的体制。《民政部、财政部关于对全国烈士纪念建筑物加强管理保护的通知》（民〔1986〕33号）和《革命烈士纪念建筑物管理保护办法》（民政部1995年第2号令）规定，革命烈士纪念建筑物由所在地人民政府负责管理保护。所需维修经费由地方各级财政安排解决。为改善全国重点烈士纪念设施保护单位的面貌，1986年起中央开始拨给维修补助费，随后经费有所增加。随着国民经济的发展，2001年和2007年中央较大幅度地增加了全国重点烈士纪念设施保护单位维修改造专项补助经费的数额。同时，在2005年抗日战争胜利60周年和2006年红军长征胜利70周年之际，中央拨给专项经费用于相关全国重点烈士纪念设施保护单位的维修改造工作。特别是2009年，为迎接建国60周年，全面弘扬烈士精神，民政部、国家发改委决定实施全国重点烈士纪念设施保护改造工程，中央投资5亿元、地方配套1.8亿元，对133 处全国重点烈士纪念设施进行重点改造，社会反响十分强烈。
30年来，全国重点烈士纪念设施保护单位的面貌逐步改观，各种设施基本完善。此外，各级地方政府也相应增加了烈士纪念设施管理保护经费的投人，许多地方千方百计募集经费以改善烈士纪念设施的面貌。比如，山东、河北等省积极筹集资金，对全省县级以上烈士纪念设施保护单位重点维修改造，各烈士陵园集烈士褒扬、教育宣传、休闲旅游于一体，取得了较大进展。
为缓解经费困难，做好烈士纪念设施保护工作，各烈士纪念设施保护单位也进行了积极的探索。1985年民政部在江苏宿迁县召开了全国烈士陵园管理工作宿迁现场经验交流会，推广了在坚持“褒扬烈士、教育群众”的宗旨下，推动陵园管理工作改革，开展多种服务项目，进一步搞好陵园建设的经验。1992年民政部在南宁召开现场经验交流会，提出了在坚持“褒扬烈士，教育群众”主题功能的前提下，开展经营创收活动，走以副补园的道路。1993 年民政部发文同意开发革命烈士纪念堂临街门面开展经营创收活动（民办函〔1993〕138 号）。 1994年民政部在广州召开了烈士纪念设施管理工作改革与发展研讨会，会后下发的参阅文件（民阅 〔1994〕8号）提出可以利用烈士陵园荒僻地开办区别于烈士褒扬区的病故人员墓区。自从开展“经营创收”活动以来，有的地方取得了比较好的效果，比如一些地方利用闲置土地和自身园艺技术优势，发展园艺苗圃等实业，既美化了陵园的环境，又筹集了部分资金用于烈士纪念设施的维修改造。但是，少数地方也出现过一些问题，对此，各级及时进行了纠正。
推动烈士纪念设施管理保护工作规范进程是烈士褒扬工作改革的一项重要内容。1986年建立分级管理体制后，1987年民政部就下发了《关于对全国重点烈士纪念建筑物保护单位设立保护标志的通知》（民〔1987〕优6号），并制定了标志式样。随后，各地先后对3000余个县级以上烈士纪念设施保护单位设立了保护标志。为推动各单位管理工作的发展，民政部于 1992 年开始在县级以上管理的烈士纪念设施保护单位中开展争创管理工作先进单位的活动，先后表彰了一批工作成绩优异的管理单位。1995年，民政部为贯彻《爱国主义施纲要》确定100处烈士纪念设施保护单位为民政部第一批爱国主义教育基地，并要求各地做好管理保护工作。这些活动都制定了明确的评选办法和程序，推动了烈士纪念设施管理保护规范化、标准化的进程。1998年，中央要求对与革命旧址、革命纪念建筑和革命博物馆、纪念馆、陈列馆、展览馆、革命烈士陵园环境气氛不相协调的经营活动和娱乐设施，要坚决进行清理整顿。同年，民政部下发了《关于认真落实中办〔1998〕2号文件精神切实做好革命烈士纪念建筑物工作的通知》（民优函〔1998〕78号），进一步强调了规范烈士纪念设施管理的重要性。30年来，全国烈士纪念设施保护单位都已建立起比较完备的管理制度和管理规范体系，各地还纷纷探索以岗位责任制和绩效考核为主的管理体系，引进和培养了一批务实高效的管理队伍。据统计，全国烈士纪念设施保护单位1.2万名工作人员中，具有中高级职称的有1700余人，初级职称的有2000余人。
烈士纪念设施管理保护的主要目的是发挥其“褒扬烈士、教育群众”的主体功能，做好陈列展示工作是发挥烈士纪念设施主体功能的重要途径。我国烈士纪念设施陈列展示工作起步较晚，走过了一个从无到有，从模仿借鉴到自成一体，不断改进提高的过程。经过30多年的艰苦探索，现已形成了以烈士实物资料为基础的融教育性、科学性、艺术性和观赏性为一体的陈列展示体系。各单位纷纷引进专业人才，借助高科技手段改善自身陈展条件和手段，取得了较好的效果。目前，80%的全国重点烈士纪念设施保护单位采用了声、光、电、影的陈展手段，许多单位还建立起全景化馆，吸引群众特别是青少年参观学习。烈士纪念设施保护单位陈列展示工作中的一个重点工作是搜集相关史料和实物并做好相关文物的保护和利用，充实陈展内容。1988年，民政部要求各烈士纪念设施保护单位做好革命文物的保护管理工作。1998年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发出通知，要求加强革命文物工作。为贯彻中央要求，民政部要求各地认真落实中央要求，切实做好烈士纪念设施管理保护工作。 2007 年，国务院决定开展第三次文物普查，将烈士纪念设施列人其中，并确定了相关分类标准，民政部、国家文物局联合下发了《关于做好烈士纪念建筑物保护单位文物普查和附属可移动文物鉴定工作的通知》（民发〔2007〕113 号）。该通知一方面明确了烈士纪念设施保护单位的文物范畴，另一方面也对近期烈士纪念设施保护单位文物普查及文物保护工作提出了具体要求。随后，国务院有关部门组织了督导组，对各地文物普查工作进行了督查，取得较好效果。
烈士纪念设施一直作为爱国主义教育的重要阵地，发挥着“褒扬烈士、教育群众”的功能。一直以来，烈士纪念设施积极向社会开放并提供相关服务。2003年国务院颁布的《公共文化体育设施管理条例》，2004年12个部委联合发布的《关于公益性文化设施向未成年人免费开放的实施意见》（文办发〔2004〕33号），各烈士纪念设施保护单位纷纷向社会免费开放或优惠开放。30年来，烈士纪念设施保护单位还主动走出去，与企业、厂矿、学校等单位结成共建对子，有的还组织报告团在全国巡回报告，充分发挥了爱国主义教育基地的功能。譬如， 1996年民政部在南宁举办了首届全国烈士纪念建筑物保护单位讲解员演讲大赛，经层层选拔，27个省、区、市共75名讲解员参加了比赛，20人获奖。随后，民政部组织获奖人员在全国进行巡回讲演，数万群众在讲演中接受爱国主义教育，在全国引起了较大反响。在新世纪之初，多数单位还紧紧抓住国家大力发展红色旅游的契机，将部分烈士纪念设施保护单位列人红色旅游经典线路。在此过程中，一些单位充分挖掘自身红色资源的优势，争取支持和投人，较好地改善了自身面貌，有的单位还成为红色旅游的著名景点。
3．全面深化烈士事迹编纂工作
烈士事迹编纂是利用大众传播媒体收集、整理、编辑烈士史料、宣传烈士事迹、弘扬烈士精神，是烈士褒扬工作的重要方面。随着革命先烈牺牲的年代日益久远，各级民政部门以抢救性的姿态，采取多种形式加强烈士事迹编纂工作。1980年，民政部要求各级民政部门应当搜集烈士遗物、遗像和烈士生前所写的文章、书信、诗歌、日记、笔记及其他手迹等，同烈士英名录和其他有关烈士事迹一起在当地的纪念馆等适当场所展出，供群众瞻仰。烈士事迹编纂的主要形式有图书、报纸、刊物、广播、电视、电影、戏剧、网络作品等。30年来，烈士事迹编纂主要做了以下工作：首先，编印《革命烈士英名录》，我国历时十余年，由40多万人参与编写了收录176余万烈士英名的《革命烈士英名录》。其次，编纂烈士事迹和传记，我国出版发行了收录15000 名烈士事迹大型权威工具书《中华英烈大辞典》和30卷收录20世纪著名烈士事迹的《中华著名烈士》，同时各地也整理编纂了一大批当地烈士的传记和事迹出版物。再次，出版或播映弘扬烈士精神的各种书刊、音像制品等，组织出版了宣传民政部100处爱国主义教育基地的《华夏魂》等作品，据不完全统计，新中国成立以来，各级民政部门共编纂出版了烈士褒扬的书刊音像制品数百种，发行量超过1500万册。由民政部、总政治部、中央电视台联合摄制的大型电视系列片《国魂》反响强烈。2005年起，全国双拥办、民政部开始拍摄以全国重点烈士纪念设施保护单位为载体，全面弘扬烈士精神的 110 集大型理论文献电视片《华夏丰碑》，目前该片已获国家广播电视总局立项，前期拍摄制作工作进展顺利。最后，建立网上阵地。随着互联网时代的来临，各级民政部门和社会各界广泛利用网络技术优势，搭建弘扬烈士精神的网上平台，“民族魂”、“血铸中华”等大批网站如雨后春笋般出现。由于烈士事迹编纂工作利用大众传媒褒扬烈士，采取多种形式弘扬烈士精神，使其具有较强的新闻性、知识性、趣味性和多样性，更利于广大群众特别是青少年学习烈士事迹和崇高精神品质。
4．广泛开展烈士纪念活动
广泛开展悼念烈士的活动是烈士褒扬工作的重要方面，也是缅怀先烈的一种重要形式。开展烈士纪念活动主要有以下几个方面：一是在清明节期间广泛开展悼念烈士的活动。每年清明节开展悼念先烈的群众性活动，是我国的传统习惯。民政部于1983年3月下发了《关于在清明节前后开展纪念革命烈士活动的通知》（民〔1983〕优16号）对清明期间开展纪念活动进行规范，要求各地在清明前后大力宣传烈士事迹，利用现有的烈士纪念设施开展悼念活动和教育活动，同时因地制宜开展多种形式的纪念活动。随后，民政部曾先后几次下发通知要求做好清明期间的烈士纪念活动。30年来，每年清明节期间，各地均广泛组织了悼念烈士的活动，一些省、市、区每年均发布通知统一开展纪念活动，部分省、市、区的领导还出席纪念活动，为烈士敬献花圈。二是经常性的纪念活动。许多地方和烈士纪念设施保护单位充分利用重大节日和重要纪念日开展纪念活动，如在学习雷锋日，雷锋纪念馆每年均举行一系列活动，学习雷锋精神；在刘胡兰牺牲纪念日，刘胡兰纪念馆也举行纪念活动缅怀先烈，等等。在民政部多次下发的关于加强烈士纪念设施管理保护的政策文件中，均要求各地做好相关纪念日以及经常性的烈士纪念活动。一些单位充分利用自身优势，接待一些单位和组织开展党日、团日活动，不断扩展烈士纪念活动的内容和形式，取得了较好效果。三是不断发展祭奠烈士的形式。当今世界科学技术水平日新月异，网络发展十分迅速。烈士纪念活动也充分借鉴新技术，开辟新领域。新世纪，网上祭奠的新型方式流行开来。一些单位和组织也利用此方式祭奠烈士，取得了很好的效果。 2007 年清明节，国内千家网站发起网上祭英烈活动，共有1.35亿人次参与网上公祭活动。目前，有一大批烈士纪念设施保护单位开通了网站，也有部分开通了网上纪念馆，方便群众网上祭奠，推动了祭奠烈士活动的拓展和深化。
第三节 烈士褒扬工作的创新和展望
新中国成立 60 年来，烈士褒扬工作取得了较大进展。当前，应认真总结以往经验，适应新时期形势发展需要，扎实推进烈士褒扬工作创新发展。
（一）烈士褒扬工作的基本经验
回顾新中国烈士褒扬工作60年的发展历程，主要经验有以下几点：
第一，坚持把健全法制作为烈士褒扬工作的前提。烈士褒扬工作政治性强，政策要求高，必须不断完善相关政策法规，建立完整的、适应形势需要的烈士褒扬工作政策法规体系，才能有效开展各项工作，促进相关措施的落实。新中国成立之初，我国就颁布了《烈军属优待暂行条例》等四部法规，基本形成了适应当时要求的烈士褒扬法律体系，在四个《条例》的指导下，全国烈士褒扬工作轰轰烈烈地开展起来，广大烈属得到了普遍照顾和广泛优待，享有较高的社会荣誉和社会地位。1980年，原有烈士褒扬工作的政策法规主要是面向作战牺牲的军人、革命工作人员和民兵民工，已不完全适应和平时期烈士褒扬工作的新变化，为此国家制定了《革命烈士褒扬条例》。《条例》较好地促进了当时烈士褒扬工作的发展，激发了全体人民为国奉献的热情。但28年过去了，形势又发生了新的变化，原《条例》对烈士褒扬工作仅作十分原则的规定，具体措施大多是按照不断公布的政策文件来执行，与新时期依法治国、依法行政的要求不适应，与烈士褒扬工作开拓发展的实际需要不适应。为此，2005年我们启动了《烈士褒扬条例》的修订工作。修订后的《条例》将更完善、更合理、更科学、更全面。为解决实际工作中存在的问题，《条例》还拟设立烈士褒扬金制度、烈士评定备案制度，并将对零散烈士纪念设施保护、境外我国烈士纪念设施保护等问题作出规定。目前，《条例》 正由国务院法制办按程序办理。2008年，国务院法制办公开向社会征求了意见，社会反响非常好。修订《条例》是烈士褒扬工作法制化进程的重要方面，对我们做好烈士褒扬工作将是一个难得的契机。
第二，坚持把营造氛围作为烈士褒扬工作的关键。烈士褒扬工作的根本目的之一就是要全面弘扬烈士精神，教育广大人民为国家利益和人民利益而奋斗。新时期，在市场经济浪潮中，社会思潮逐渐多元化，烈士褒扬工作受到很多冲击，而烈士褒扬工作却因抓手缺乏存在许多困难。因此，在全社会营造缅怀先烈、铭记先烈、学习先烈的氛围至关重要。我们有个传统，就是新中国成立以来一直坚持英烈教育宣传进教材、进课堂、进厂矿、进军营、进社区，英烈新闻报道、文学作品、影视作品层出不穷，使得广大先烈家喻户晓，激励了几代人；每年清明期间或重大纪念日期间，各级党委和政府还组织了相应的纪念活动，广大群众也自发到烈士陵园为烈士扫墓，等等。可以看到，本届中央政府也十分重视弘扬烈士精神。 2008 年国庆前夕中办、国办就联合发出通知，要求各省、自治区、直辖市领导在国庆当天向烈士纪念场所敬献花篮。国庆当天，中央领导同志向人民英雄纪念碑敬献了花圈，深切缅怀革命先烈。这次活动的开展得到了广大群众的热情支持，有老烈属打电话说：“我们非常感动，希望国家把这样的活动固定下来。”从各方面反映的情况来看，这个活动固定下来的可能性非常大，今年是建国 60 周年，中央将举行盛大的纪念活动，目前开展的“双百”评选只是一个方面，国庆期间还将有一系列的纪念活动。广泛开展烈士纪念活动最主要的目的是营造全社会尊崇革命先烈，弘扬烈士精神的良好氛围，这种氛围一旦形成就必将极大地促进烈士褒扬工作的开展，为树立社会主义荣辱观，构建社会主义核心价值体系作出巨大贡献。另外，民政部组织拍摄以 110 处全国重点烈士纪念设施保护单位为载体的《华夏丰碑》的目的也是希望通过这样的形式，营造一种全社会都尊崇烈士，关心支持烈士纪念设施保护的氛围，带动烈士事迹编纂和烈士事迹宣传工作的开展，从而实现烈士褒扬工作的重要目的，即全面弘扬烈士精神。
第三，坚持把国家投人作为烈士褒扬工作的保障。烈士是为国家和人民而英勇牺牲的，褒扬烈士是国家和政府的责任。作为政府主导的行为，烈士褒扬工作必须坚持国家投人为主，为烈士褒扬工作顺利开展提供切实的保障。现在，在烈士褒扬工作投人方面中央承担的相对不够。这集中体现在两个方面：一是烈士一次性抚恤金完全由地方负担。现行的一次性抚恤金标准低，且与个人工资挂钩极度不平衡，为此民政部联合财政部、国务院法制办、总政治部，协商近10个相关部门，决定设立烈士褒扬金，财政部已同意由中央财政列支。目前，民政部已请示国务院，待国务院批准后即可实施。二是烈士纪念设施管理保护经费中央承担太少。按属地管理的原则，该项经费主要由地方财政负担，但一些地方财政困难无法投人，一些地方政府重视不够不给投人，一些政策错位没有投入，导致烈士纪念设施管理保护工作很难开展，特别是零散烈士纪念设施管理保护问题十分突出。为此，民政部正争取相关部门支持，适当增加经费投人，不断加强管理保护工作。另外，国家投人为主并不排斥走开发利用社会资源的发展模式。在市场经济体制逐步完善的今天，烈士褒扬工作在强化国家主体责任的同时，必须充分发掘社会资源。特别是在烈士纪念设施管理保护工作中，要在国家投人为主的基础上，多渠道募集发展所需资金，有条件的要充分发掘自身资源和社会资源增强自我发展能力，只有如此，烈士纪念设施保护单位和优抚事业单位才能持续健康发展。
（二）烈士褒扬工作的创新与展望
新时期，烈士褒扬工作只有在继承中创新才能历久弥新，才能充分发扬光荣传统，全面弘扬烈士精神，为构建社会主义和谐社会提供精神动力支持。目前，民政部正着手修订《烈士褒扬条例》，境外的和零散的烈士纪念设施管理保护等工作是承上启下的重要举措，将是今后一个时期烈士褒扬工作的创新点和新的增长点。
1.修订《烈士褒扬条例》
自2005年起，民政部就启动了《革命烈士褒扬条例》的修订工作，并向国务院上报了《烈士褒扬条例（修订草案）》。4年来，经国务院有关部门多次研究、论证、修改，已基本定稿，并于2008年初向全社会公开征求了意见。目前，各项准备工作已基本就绪。此次修订工作立足于社会经济发展现状，着力解决烈士褒扬工作中的突出矛盾，全面整合烈士褒扬制度。主要有以下几个方面：一是调整烈士评定的情形和程序。调整评定烈士的情形，对不同情形的烈士评定程序作更细致的规定。二是建立烈士备案制度，建立烈士评定工作自上而下的监督机制。三是设立烈士褒扬金制度。国家发给烈士遗属烈士褒扬金，大幅度提高烈士褒恤标准。四是完善烈士遗属的抚恤优待政策，烈士遗属在生活、医疗、教育、就业、住房、养老等方面的权益更有保障。五是规定烈士纪念设施管理和保护问题。六是确立烈士褒扬工作中的法律责任。七是明确位于境外的中国烈士纪念设施的保护问题。
其中，最为重要的是设立烈士褒扬金制度。以前，烈士牺牲后由政府发给其遗属一次性抚恤金，标准为烈士牺牲时80个月的基本工资。这个标准比较低，大多数人月基本工资才几百元。经测算，占每年新评定为烈士的很大一部分烈士的一次性抚恤金仅6.88 万元。而且，由于一次性抚恤金与个人工资待遇挂钩，造成了事实上烈士抚恤待遇的不平衡。因此，为提高待遇、缩小差距、统一基数、整合制度，我们积极争取设立烈士褒扬金制度。该制度有几个亮点，一是体现国家对烈士的褒扬，烈士褒扬金今后将由中央拨付；二是烈士褒扬金以全国职工平均工资为基数，是一个动态数据，实际上确立了烈士褒扬金随经济社会发展而不断增加的科学机制；三是设立烈士褒扬金后，不同身份的烈士待遇已基本一致。如果该制度得以设立，困扰烈士褒扬工作多年的烈士待遇偏低且极不平衡的问题将得到有效解决，对全面弘扬烈士精神，抚慰烈士遗属起到积极作用。
2.加强烈士纪念设施管理保护
烈士纪念设施是“褒扬烈士、教育群众”的重要阵地，是精神文明建设的窗口。维护好，保护好，管理好烈士纪念设施是烈士褒扬工作的重要任务，是各级党委和政府的责任。近些年来，一些地方的烈士纪念设施管理保护工作中出现了一些问题，造成了比较恶劣的影响，必须加以重视，引以为戒。今后，要加大投人，逐步改善烈士纪念设施的整体面貌；要加强管理，推动烈士纪念设施管理工作制度化，规范化进程；要优化服务，充分发挥烈士纪念设施“褒扬烈士、教育群众”的主体功能；要创新发展，积极探索烈士纪念设施改善陈展、发展红色旅游的新思路；要依法保护，严肃处理破坏、污损烈士纪念设施的行为。当前及今后一个时期，烈士纪念设施管理保护工作有两个迫切需要解决的问题：
（1）位于境外的我国烈士纪念设施的保护这是一个新课题，是烈士褒扬工作的一个重要拓展。据史料记载，我国约有 20 多万烈士安葬在境外。为纪念他们，受援国政府和人民、我国政府、部队和有关部门在英烈战斗、牺牲的土地上修建了大量烈士纪念设施。长期以来，由于种种原因这些烈士纪念设施大多没有得到有效的管理保护，存在基数不清，保护不力，毁坏严重，严重影响了我国的国际形象，与美国、俄罗斯等在境外烈士纪念设施管理保护上存在很大的差距，与我国的国际地位极不相称。近几年来，许多专家学者和社会人士纷纷呼吁加强我国位于境外的烈士纪念设施修缮保护工作。为此，民政部先后召开了民政、外交、财政、军队有关部门参加的协调会，研究解决办法，形成了基本原则，即位于境外的我国烈士纪念设施由国务院民政部门会同外交部门通过外交途径保护。2008年《国务院办公厅关于印发民政部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2008〕62号）文件中，首次明确民政部承办境外我国烈士和外国在华烈士纪念设施保护事宜的职责。由此，对位于境外的我国烈士纪念设施进行调查、清理和妥善保护工作正式提上了日程。
（2）零散烈士纪念设施的管理保护当前，烈士褒扬工作中的一个突出的难点问题就是零散烈士纪念设施保护问题。对此， 2008 年李长春同志就此问题作出重要批示，要求妥善保护烈士墓等红色资源，就此问题中办下发了专题督查通知。随后，民政部对河北、江西、山西、山东等省零散烈士纪念设施管理保护有关问题进行了深人调查研究并向中央办公厅进行了汇报。据不完全统计，全国约有 100 万座烈士墓分布在山野田间，十分零散，规模较小，没有纳入集中管理，成为零散烈士纪念建筑物。由于这些纪念建筑物数量较多、年代久远、分布零散、管理不便、损毁严重，负面影响大。过去，由于客观条件影响，相关政策仅规定零散烈士纪念建筑物由建设单位负责管理保护。但由于时间的推移，特别是许多单位撤销、变更等原因没有承担起管理保护责任，零散烈士纪念建筑物管理保护成为一个巫待解决的问题。经专题研究，普遍认为适当集中是解决零散烈士纪念设施管理保护问题的一个有效途径。对此，山东、江苏、辽宁、山西等地已开始进行试点，取得了一些可喜的成绩。
（3）努力解决烈属的实际困难照顾好烈属，让他们共享经济社会发展的成果，是解决民生问题的重要要求，也是烈士褒扬工作的重要方面。1998年以来，国家已连续 9 次提高了烈士遗属的定期抚恤金标准，全国广泛开展了“爱心献功臣”活动， 2007 年国家还建立了包括烈士遗属在内的优抚对象医疗保障办法，启动了“关爱功臣”活动，充分体现了党和政府以及社会各界对烈士遗属等优抚对象的关爱，较好地保障了烈士遗属的生活。但是现在还有部分烈士遗属在生活、医疗、住房、养老等方面存在困难，我们必须本着“以民为本，为民解困，为民服务”的精神，继续提高定期抚恤金标准，进一步提高医疗补助水平和住房保障水平，建设好、管理好光荣院，切实将烈士遗属的困难解决好。
（4）积极开展烈士纪念活动开展好烈士纪念活动，是铭记先烈，弘扬先烈精神的重要途径。每年许多地方和部门都组织了形式多样的纪念活动，各烈士纪念设施保护单位也组织了一些经常性的纪念活动。但是，近几年社会上公祭成风，而烈士陵园却略显冷清。对此，各地应积极行动起来，把开展烈士纪念活动作为一项工作制度固定下来，精心组织，周密安排，真正把活动开展好。各烈士纪念设施保护单位还要充分发挥自身优势，与周围机关、学校、企事业单位、社会团体等开展共建活动，积极联合他们开展一些经常性的教育、宣传活动。
（5）全面弘扬烈士精神弘扬烈士精神涉及方方面面，是一项复杂的、系统的、社会的工程。作为烈士褒扬工作具体承担者的民政部门和烈士纪念设施保护单位，要在弘扬烈士精神的过程中发挥排头兵的作用。这些年来，随着改革开放的深人，社会思潮呈现多元化发展趋势，社会上出现了少数质疑英烈，恶搞英烈的不和谐音符，给烈士褒扬工作者的工作提出了挑战。烈士褒扬工作者要加强烈士史料和遗物搜集，尽可能地还原和丰富烈士生活、战斗和献身的事迹；要加强保护、改善陈展，充分发挥烈士史料和遗物的教育作用；要加强烈士事迹编纂和宣传，尽可能地搜集烈士英名和事迹资料，多推出一批弘扬烈士精神的文学、影视作品；要协调配合党史、军史、宣传、教育、文化、新闻出版、广播电视等部门做好相关工作，在全社会营造弘扬烈士精神的良好氛围。
无数烈士为了国家的解放和繁荣，为了人民的幸福和利益作出了不可磨灭的贡献，没有他们就没有繁荣发展的新中国。如今，国家经济发展了，人民生活安康了，更需要时刻铭记为国家和人民抛头颅、洒热血的革命烈士。褒扬烈士是国家和政府的责任，各级民政部门付出了艰辛的努力。新中国成立60年来，烈士褒扬工作在社会主义建设事业的发展中不断得到加强，并日益发挥出重要的积极作用。今后，烈士褒扬工作将在弘扬烈士精神方面取得更大突破，为推动社会主义各项事业蓬勃发展提供强大动力。