信息化巡检制度:中国的水力资源和水电发展政策 李世东 (国家电力公司水电水利规划设计总院)

中国的水力资源和水电发展政策

1.1 中国的水力资源特点 中国的水力资源具有三大特点：(1)总量居世界首位，但人均资源量并不富裕。中国的水力资源理论蕴藏量为67.6万MW，年发电量5.92万亿kW·h，可开发装机容量37.8万MW，年发电量1.92万亿kW·h，均居世界首位。但中国的人口占世界的21%，因此人均占有水力资源量并不富裕。(2)水力资源时、空分布不均，主要表现在两个方面：一是空间上分布不均衡(见表1)，主要的水力资源集中在十二大水电基地(见表2)，另外，从地区分布上看，资源与地区经济发展现状不匹配，在经济相对落后的西部云、贵、川、渝、陕、甘、宁、青、新、藏、桂、蒙等12个省(自治区、直辖市)，其水力资源约占全国总量的76.86%，特别是西南地区云、贵、川、渝、藏就占61.38%，其次是中部的晋、赣、湘、豫和海南等6个省(自治区)占14.57%，而经济发达、用电负荷集中的东部辽、吉、黑、京、津、冀、鲁、苏、浙、皖、沪、粤、闽等13个省(直辖市)仅占8.57%；二是时间上分布不均衡，总体看，中国大多数河流年内、年际径流分布不均，丰、枯季节流量相差悬殊，稳定性较差，调节能力不够好。(3)水力资源开发程度低，且地区间开发差异大。截止1998年底，中国已建成的水电站总装机仅占可开发容量的17.19%，按发电量计算仅10.64%，低于世界平均水平(22%)，远低于工业发达国家开发水平(50%～100%).在地区间的开发程度上差别很大，东部水电开发程度达到67.93%，可开发的大型水电所剩无几，中部水电开发程度也已达到27.07%，只有西部地区水电开发程度很低，只9.25%，特别是西南地区只有6.58%，西部地区有大量的大型水电资源点待开发。

表1 中国的水力资源地区分布及开发程度

表2 十二大水电基地资源及开发情况

1.2 中国水力资源开发前景 中国的水力资源开发程度低，开发前景广阔。而水力资源发布的特点反映出中国的水电开发必将是重点开发中西部水电，特别是西部水电基地，实行“西电东送”，为了解决河流径流特性差的问题，需要重点建设具有调节能力水库的电站。为此，中国制定了符合水力资源特点的开发布局：(1)结合全国联网的部署，重点建设“西电东送”骨干水电站。中国国家电力公司制定了全国联网规划：到2000年，以三峡电站建设为中心，首先形成中国的中部电网。到2010年基本形成北、中、南三个跨区互联电网，北部电网由华北、东北、西北和山东电网组成，中部电网由华中、华东、川渝和福建电网组成，南部电网由广东、广西、云南、贵州、香港、澳门电网组成。结合全国联网南、中、北三条“西电东送”通道，加快大型水电基地的开发和骨干水电站的建设。①南路开发南盘江红水河、澜沧江、乌江水电基地。基中红水河的龙滩、澜沧江的小湾、乌江的洪家渡水电站均为调节性能好的梯级“龙头”水库电站，是国家电力公司拟在近期开发的重点项目。②中路建成三峡水电站和开发长江中上游(含清江)水电基地、金沙江中下游水电基地，送电华中、华东。长江三峡、清江高坝洲在建，清江水布垭准备开工建设；金沙江中下游是全国最大的，也是技术经济指标最好的水电基地，是西电东送最重要的电源，目前正在积极开展溪洛渡和向家坝电站的前期工作，在三峡电站第一批机组投产后，相继开工建设。③北路开发黄河上游水电基地和中游北干流水电基地。黄河上游水电基地开发，除满足西北地区电力需求外，将通过西北电网和华北电网联网实现西电东送，使得两网水火互补，提高经济效益，其中公伯峡是国家电力公司拟在近期开发的项目。(2)积极开发区域性水电站，满足当地经济发展对电力的需要，并利用网络将盈余电力外送。采取梯级流域滚动综合开发的模式，开发大渡河、雅砻江、湘西和闽浙赣水电基地及川渝的基它水电资源，其中三板溪是沅水梯级“龙头”水库电站，是国家电力公司拟在近期开发项目。(3)适当建设抽水蓄能电站，缓解电网的调峰矛盾。为解决电网日益尖锐的调峰问题和配合核电建设，在缺少常规水力资源的东部地区，积极研究与安排建设一批抽水蓄能电站。如浙江桐柏、江苏宜兴、安徽琅琊山和响水涧、山东泰安、河北张河湾、山西西龙池、北京板桥峪、内蒙古呼和浩特、辽宁蒲石河、黑龙江荒沟等。

　　水电是国民经济的基础产业，也是国家鼓励优先发展的产业，水力发电利用的是可再生的洁净的水力资源，符合中国正在实施的可持续发展战略，加大对中西部水电的开发也符合中国正在实施的西部大开发和发展中西部经济的战略，发展水电对中国“西电东送”、“全国联网”以及最大区域的资源优化配置等十分重要，因此，中国正在研究和实施大力发展水电的积极政策。

　　(1)加强水电的中长期规划，从有利于国家宏观经济发展特别是发展西部经济、能源结构调整、环保和可持续发展等方面考虑，将建设西部水电基地，实现“西电东送”的水电发展战略列入国家宏观规划，并列入东部受电地区的电源规划，从而对水电的外送给予保障。

　　(2)逐步强制性开放各地的电力市场，以保障现有的“西电东送”项目发挥效益。各省区特别是经济发达的地区要开放电力市场，在负荷增长和关停小火电产生市场空间时，从实现国家最大区域的资源优化和环保等方面考虑，优先吸纳西部水电。

　　(3)制定市场准入的规则。“西电东送”的水电进入电力市场的上网电价不高于当地电网平均上网电价时，市场就应该接受。

　　(4)制定税收分配政策，解决“西电东送”和跨省区投资办电的项目(包括界河水电站)有关地方税收在省区间不平衡的问题，从而调动接受区外电和到区外办电的积极性。

　　(1)贷款政策。水电建设周期相对较长，在短期内还贷负担比较重，贷款偿还期对水电的市场竞争力影响最大。水电站在发电后，生产成本极低，效益比较好，风险较低，银行对水电项目延长还贷期具备可行条件。参考国外水电建设经验，并根据中国水电建设的实际情况，国家正在考虑将水电的贷款期限由现在的12～15年延长到25～30年。

　　(2)税收政策。根据国家税制改革对水电的影响分析，中国正在研究水电的合理税收政策，包括：①增值税返还政策。考虑到税制改革后的水电增值税及附加税与改革前的产品税及附加税相比，总的税负增加8倍左右；水电集一次能源开发和二次能源转换同时完成，增值环节少；水电又是国家基础产业和鼓励开发的产业等因素，参照国外固定资产投资进项税额可以抵扣的政策，中国水电的实际增值税率可由17%降到13%，可将减少的增值税返还用于水电的还贷和再开发。②所得税返还和优惠政策。对所得税“先征后返”，返回的所得税用于滚动开发新的水电站；明确在“老、少、边、穷”地区建设的水电项目应享有的所得税优惠政策。③对于打入水电投资中的各种不合理税费给予减免。耕地占用税在考虑水库移民开垦耕地和耕地综合效益增加的抵扣后征收；考虑到水电建设中使用的砂石料不属经营性质，可不征收矿产资源税和矿产资源补偿费，水电建设中的其他不合理和重复征收的税费给予减免。

2.3 采取积极的融资政策，扩大水电建设融资渠道，提高水电建设的筹资能力

　　国家将出台《产业投资基金管理办法》，可考虑设立以水电建设项目为主要投资对象的“水电产业投资基金”；目前，在中国发行长期债券的融资成本较低，社会资金十分充裕，企业债券尤其是电力债券具有良好的市场基础，绝大多数水电企业都具有发债资格，绝大多数水电项目都能够满足企业债券还本付息的要求，电力债券受到国家主管部门的一定支持，水电建设可以发行水电长期债券。

　　(1)结合电力市场改革，研究和推行发电端市场的两部制电价结构，制定效益补偿原则和办法，真实体现水电站的发电效益和市场竞争力。当前发电端市场的一部制电量电价，使水电在系统中的调峰、调频、调相、负荷和事故备用等容量和动态效益得不到回报，需要按“厂网分开、竞价上网”的电力市场改革方向和《电力法》“同网、同质、同价”的原则，推行发电端市场的两部制电价结构，使水电的容量效益得到合理回报。在电力市场改革的过渡期，需推行和完善“峰谷、丰枯”电价体系，使调节性能好、调峰效益大的水电站效益得到回报。

　　(2)为鼓励开发梯级“龙头”水库电站，并使水库电站巨大的梯级补偿效益得到合理回报，正在制定梯级补偿效益返还的原则和办法。

　　(3)结合“西电东送”和“全国联网”的线路建设，研究跨省区输电工程的输电价格、结算办法、输电运营方式和合同管理等，出台相应的政策和办法，以保证水电能够送得出，并降低输电成本，发挥送电的最大效益。

　　(4)对水电站的综合利用给予投资费用分摊或效益补偿政策。水电站的防洪执行《水利产业政策》及《防洪法》第三条“防洪费用按照政府投入同受益者合理承担相结合的原则筹集”的规定，由国家和受益地方政府承担投资费用，或在财税政策上给予优惠，使水电站的防洪效益得到一定的补偿；水电站的航运过坝设施以投资分摊和效益补偿为基础，研究航运设施的建设规模与运营方式，航运部门要求水电站在现状基础上提高通航标准的，需分摊投资费用。

　　水电规划与国家的土地利用总体规划相协调，以解决水电建设项目的用地指标；对水电工程建设占用耕地，在执行“占多少，补多少”的占补平衡规定时，可考虑水库移民安置开垦和改良耕地的增量抵扣，水库防洪、灌溉、养殖等综合利用的增产和增值抵扣；继续执行前期补偿、补助，后期生产扶持的政策，对于土地补偿标准，可根据国家新、老《土地法》标准的相对差别给予增加；不断改进和完善水库移民工作管理模式和实施机制，加强水库移民工作实施管理，在“政府负责、投资包干、移民监理”的基础上，增加业主参与制，对投资包干加强合同管理，对移民监理需要加强和全面推广。

　　中国的经济发展需要电力不断发展，为了利用可再生洁净能源实现电力可持续发展战略和国家最大区域的资源优化配置，以及进行能源和电力结构的优化调整，都需要大力发展水电。中国有丰富的水力资源，在中西部特别是在长江及其上游的金沙江、黄河、澜沧江、红水河、乌江、雅砻江、大渡河等水电基地集中了大量的条件优越的水电资源点等待开发，为此，中国政策给予了高度重视，中国的国家电力公司正在致力于大型水电站的开发，并努力实现“西电东送”和“全国联网”的战略，将西部丰富的水力资源送到东部经济发达但能源资源缺乏的地区，中国的有关部门也正在研究和实施有利于水电发展的政策与措施，结合国家西部大开发和发展中西部经济的战略，进行水电的规划与开发，加大对水电建设的投入。在不远的将来，中国的水电站总量将位居世界第一，成为世界水电第一大国。