天津力高阳光海岸沙滩:工业化、市场化、城市化对中国土地制度的挑战[070.554]

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案例11-1 工业化、市场化、城市化对中国土地制度的挑战发布时间：2006-9-14 14:30:09www.dajun.com.cn北京大军经济观察研究中心主任仲大军2001年4月土地是人类生身立命之本，是与人类生存关系最密切的自然资源。自进入农业社会以来，土地问题便成了人类社会的主题。历代王朝的兴衰更替，莫不与土地有关。仔细观察可以发现，在中国几千年的历史中，土地所有权一直沿着“集中--分散--再集中--再分散”这样一条曲线在摇摆，集中与分散成了中国土地产权的主要变更形式。土地的集中与分散对中国社会秩序的影响关系十分重大，甚至可以得出这样的结论：凡是土地集中到少数人手中的时候，社会动乱的时刻就要到来；凡是土地分散到大部分农民，社会便开始稳定。几千年来在中国治乱的历史中，土地的兼并与扩散几乎成了改朝换代的标志。有人甚至认为，中国今天也未能跳出因土地而生的治乱循环。这一现象也被历朝统治者所洞悉。因此，每一个新朝代出现便是一次大的土地产权扩散，有的统治者还制定出严格的反兼并法，例如明初洪武元年，朱元璋诏令天下：“耕者验其丁力，计亩给之，使贫者有所资，富者不得兼并，若兼并之徒多占田以为己业，而转令贫民们种者，罪之。”洪武五年，朱元璋做铁榜九条申诫大臣，严禁功臣和公侯之家倚势强占民田。[引自《不动产纵横》杂志2000年1期程宗璋的“明代土地法制叙论”。但土地的集中是不以人的意志为转移的。统治特权阶层的贪婪和骄奢淫欲必然驱使他们疯狂地聚敛财富。到一定时候，土地产权便要被少数强权者集中起来，贫富矛盾出现激化，反抗和造反便油然而生。例如明末河南地区的福王已经将这一地区的大部分土地攫为己有。无田的贫民大量增加必然导致社会动荡。而那些揭竿而起的革命领袖，如李自成、洪秀全、孙中山无不把“耕者有其田”当作立国的根本宗旨，“均田地”成了历代改朝换代者共同的口号。这时土地的产权运动便开始由集中走向分散。中国共产党领导的无产阶级革命完成了土地产权分散与集中的任务，但建国后的土地变革完全不同于以往历史上的任何土地产权变更。中国当代的土地变革是一场公有制下的土地分散，与过去封建王朝时期的私有制下的土地产权分散不同。在这种制度下，半个世纪过去，土地既没有分散到个人也没有集中到个人。按历史治乱规律来看，公有制下的均田制也是社会稳定的基础，坚持这种体制便可保天下无虞。但随着时代的变迁，延续了几千年的中国土地演变规律和建国后新的制度尝试正面临着严峻的工业化挑战。并且，历时50多年的“公田”制度也带来了许多“公地悲剧”，即严重的国土资源破坏和浪费。这对一个土地资源十分稀缺的国家来说，不能说不是一个潜在的威胁。因此，应当认真思考和研究中国的土地问题。纵观近现代史，任何一个发达国家的工业化期间都伴随着土地集中的过程。中国到底要采取一种什么样的土地制度？如何保证中国社会的长治久安，如何保证中国经济的可持续发展，现实已要求人们认真思考这一问题。一、中国土地制度的利弊表现首先引起注意的是，建国后中国的土地产权运动并没有在所有制上向分散方向演进，土地产权的高度集中程度甚至超过中国历史上任何一个时代。所以，建国后的土地制度不可与以往任何一个历史时期相比。如果硬要比拟，那么这种公田制可在商周时期即在奴隶社会向封建社会转变时期找到痕迹。在这种制度下[土地在一个时期内完全归国家所有，后来退回到归集体所有]，耕者与土地的关系基本上仍然是租佃关系，国家是大地主，农民可以使用这一生产资源，但并不在产权上拥有它。这样一种土地所有制，给中国社会带来各种影响。其最大优点是，可以在心理上满足一种政治要求，即满足农民的均田要求，并可满足平等的人格理想。正是这样一种公田制度，中国社会获得了极大的民众凝聚力。另外，土地公有制有利于国家实施大型工程征地。但这种制度也有其缺点，那便是土地资源利用率低，生态破坏严重。经济学中有个“公地悲剧”说，意思就是公共土地被过度使用，造成土地退化和破坏。其实“公地悲剧”在中国展现的主要内容是土地资源利用率低下，农民劳动积极性不高。改革开放前30年中国农村的低效率，农民消极怠工，以致最后放弃人民公社，都证明了中国土地制度的缺陷。在这30年间，由于“公地”制度因素造成的低产出，使中国社会始终处在一种贫困状态，一些地区直到今天也没摆脱困境。如此看，中国土地公有制的政治价值远远大于经济价值。但空想和理想毕竟不能代替现实。在严峻的事实面前，80年代初我国只好在产权制度上进行改革，将土地承包到农户，搞单干。土地承包，其实质是产权部分归农民所有。只是这一小小的改动，20年间便获得了巨大的经济效益，使农村居民的生活水平普遍提高了一个档次。但是，现行的承包制度依然是“公地”的承包。按“公地悲剧”的逻辑来推演，这一制度依然存在问题。特别是在工业化和城市化浪潮袭来之时，承包制几乎遇到了出乎意料的挑战。这一点在下一部分里详细论述。“公地悲剧”在中国的第二个表现是土地退化严重，国土资源大量流失，生态环境恶化。我第一次意识到公地悲剧是在1994年。那年夏天我到内蒙恩格贝沙漠参观，北京今天的沙尘主要起源于这个地方。汽车从包头向南渡过黄河后，便进入一片干旱的荒原。正当我为这片炎热而赤裸的土地叹息之际，眼帘中却映出一片羊群，在这片沙地上啃噬着零零星星的最后一点绿色。这本来就是一片几乎完成沙化的土地，只残留了少许灌木，但牧民的羊群却仍在无情地啮食。当时心情很难过。是牧民愚昧吗？不能这样贬低中国农牧民。孟子在两千多年前就记录了当时的习俗，“数罟不入洿池，鱼鳖不可胜食也。斧斤以时入山林，林木不可胜用也。”这两句话翻译成今天的语言就是：只要不捕小鱼不砍小树，就有吃有喝。两千多年后的中国人难道连古人这点智商都没有吗？是什么改变了中国农民的经营习惯？不能不寻找制度因素。“公地悲剧”正是在这里发生了。假如这些土地是农牧民自己的，放牧便会量力而行，中国的荒漠化也不会如此迅速蔓延，中国也不会在半个世纪的时间里丧失掉上百万平方公里的生存空间。二、“公地悲剧”仍在发生遗憾的是，“公地悲剧”直到今天仍在发生。2001年春节前后北京电视台播放过一个题目为“闽清青山变坟山”的专题报道，在福建省闽清县的山坡上，布满了大大小小的坟墓，最大的占地有一亩，耗资几十万。村民们说，山坡是村子的，归集体所有，造坟地随便占，有钱建大的，没钱建小的。于是大片绿树葱茏的山坡便成了水泥、石头的坟墓。这种现象在土地私有化的情况下也会产生，但那时村民们能否想到节省一点有限的土地？公地悲剧还表现在农村建设用地严重浪费方面。国土资源部的调查显示，1985年，我国农村居民点用地面积为813万公顷，人均用地面积98平方米，而到了1996年，村镇居民点用地已扩展到1645万公顷，人均宅基地已达182平方米，为1985年用地面积的两倍多，并远远超过各省政府规定的标准。许多举家外出打工并长年在外居住的农民仍然在家乡保存着老房子，空置的住宅比比皆是。反正是公有宅基地，不占白不占，房子闲着也不交房产税。再来看林地方面的情况。辽宁省新宾满族自治县北四平乡是个“八山一水半分田”的林业大县，由于受传统的集体林业管理体制及经营方式的制约，资源浪费严重，村民收入低，县财政拮据困难。1997年新宾县被迫进行改革，将集体林进行了有偿转让。村民买到林地后，经营效益发生了大变化。以六道乡为例，林改后村集体经济收入增加了一倍多，人均收入增收800元，这还仅仅是开始，等多些年林木长起来后，村民将有更大的收益，县官们也不用愁没钱花了。[引自《经济日报》2001年3月20日7版刘建华的文章]公地制度不仅有以上问题，另外还有政治方面的弊端。请看《中华工商时报》3月28日刊登的一篇题为“村委一手遮天吞公款”的文章，远近闻名的“文明村”浙江省玉环县环城村数年不公开帐目，300多亩土地被征用，村民竟不知征地费用是多少，也不知这些钱被用到何处。据调查，在1993-1994年的一批征地中，有机耕路2-3亩未纳入村征用土地帐目，征用款10余万元被村干部私分。1998年，一家房地产公司在环城村征用6间宅地，每间20万元，应收120万元，但村领导只收了20万元。为什么如此便宜？是因为村干部与那家房地产公司进行了地下交易。这种事情在全国比比皆是。2000年7月的一天，我从北京市委办事出来，见门口围着一群从京郊顺义赶来上访的农民。上前一问，原来是村镇官员将土地卖了，钱也不知哪去了，老百姓没地种，生活失去依赖，只好进京告状。公共财产在公地制度下成了某些腐败分子大肆攫取的对象。公地制度为腐败创造了便利的条件。假如村里的土地产权明晰，假如土地产权落实到人头，环城村的舞弊现象便难以发生。公有财产的存在为那些公共产品管理者贪污腐化提供有利的条件。是否要减少这种腐败的温床？值得人们考虑。三、工业化和市场化带来的挑战横空出世的工业化运动以及由计划经济转向市场经济，给中国几千年不变的土地循环规律带来了疑问：周而复始的“集中-分散-再集中-再分散”模式还将继续下去吗？从经济的重要性来看，农业经营已经不是人类社会的主要生产方式，土地也已经不是人类经济活动的主要生产资料。目前，中国的农业产值仅占国内生产总值的17%，非农劳动力已超过50%，全社会有一半以上的成员在从事非农生产，并且，这一趋势还将继续加大。按其他国家的发展先例看，再有10年，中国的三产比例将达到10：50：40，城市人口将占总人口的40-45%。在这种情况下，中国的土地产权的运动模式还将继续是分散吗？反思之下可以看出，土地承包制是在延续着几千年不变的一种做法，即集中之后的分散。这种分散随着人口的增多不断地将土地细分，人口越多，土地分散越细，每人分得的土地越少。目前，中国人均耕地已经缩小到1.5亩，14个省区的人均耕地不足1亩，其中6个省区的人均耕地面积低于0.5亩。联合国有标准，1亩耕地是维持一个人最低生存的基本条件。按这一标准，中国再将土地细分下去，已经毫无意义。这种小农经济已经远离时代发展的要求。继续这种小农经济，中国的富强和发达将永无希望。特别是在市场经济条件下，信息不灵、势单力薄的小农经济面临着灭顶之灾。这些年“增产不增收”成了普遍现象。内蒙的农民曾经将成吨的土豆弃之野外，山东的蒜农也曾因产品积压而经受沉重打击。小市场状态日益面临大市场的威胁，种地不挣钱甚至赔钱在今天已经严重挫伤了农民的积极性。这也是当前大量农民撂荒出走的主要原因。因此，农业成了入世后最堪忧虑的行业。总之，由于工业化、市场化和城市化的作用，细分模式已经与规模化经营发生巨大矛盾。中国土地产权运动的方向已经不可能细分下去，而是适当的集中，规模经营，以利于加入世界贸易组织后的竞争。如何再度集中土地从而进行规模经营？首先要在产权制度上做调整。这已成为当前中国农村最迫切解决的一个问题。现在让我们先看几个实践着的例子。一个是山东青岛市的郊区镇城阳，这里人多地少，原来全区85%以上的土地由农民分散承包，由于农民大量外出务工经商，土地撂荒严重，而高效农业、发展小城镇和新兴工业园区又迫切需要土地。在这种资源浪费与迫切需求的矛盾中，1999年8月，古庙头村开始搞试点，将194亩存量土地全部实行土地股份制经营，村民每人一股，全村1100多户农民领到了合作社理事会颁发的土地股权证。土地集中之后，便可以化零为整，连片开发，规模经营。古庙头村的经验很快得到推广，并且发展到多种形式。其中一个便是反租倒包形式，村委会将农民承包的土地又承包回来，用于一些工业园区的建设和开发。青岛流亭镇的新型建材工业园的用地方式就是采用了村委会倒包农民土地的方式。[引自《21世纪经济报道》2001年3月19日文章“胶东：第三次土地革命”] 类似这种反租倒包的用地形式还发生在河南省唐河县。随着农民不断经商外出，农田粗放经营，废弃现象严重。于是，全县20个乡镇以村为单位，将外出经商打工或撂荒农户的土地集中反租回来，以每亩100元的价格倒包给有经营能力、科技意识强的种田大户。这种形式稳住了种田的，放开了经商的，使土地得到有效利用。[引自《经济日报》2001年3月23日7版文章]总结起来看, ，这几种方法在一定程度上解决了集中用地的问题。古庙头村的方式是农民每年获得股份分红，流亭镇的方式是农民吃土地租金，唐河县的外出农民也可获得一点微薄的转租收入。但这些方法都是在土地不能买卖的情况下不得已而采取的权宜之计，是劳动力不能自由流动的表现，是长期户籍管制形成的结果。就中国土地制度的长远设计看，这种土地产权的流转形式还并不算一种真正的流转。随着社会的进步，一旦农民有了迁徙的自由，这些过渡形式都将发生新的变化。所以，从现在就要提出这样的问题：假如当地有农民迁移到其他地方生活工作，如何将自己的哪一部分土地股份卖掉？四、城市化带来的挑战安徽省是一个人均土地仅有半亩多点的省份，又是一个农民外出打工的大省，即使在这样一个土地资源匮乏的省份，土地撂荒现象仍然令人吃惊。针对这个问题，安徽省滁州市定远县委政策研究室对该县九个乡镇搞了一个调查。结果发现：9个乡镇中有弃耕现象的村达107个，占村庄总数的95.2%，平均每乡弃耕土地3872亩，最高的达9520亩，有些乡村甚至全部抛荒，呈现出弃耕比重大、范围广、继续蔓延扩大之势。安庆市宿松县下仓镇南赛村全村土地1886亩，已经有1/3抛荒，农技村全村的1200亩土地约有300多亩撂荒。定远县卜店乡大庙村韩井荣一家9口人都在厦门打工，二轮承包时又回来要了17亩地，现在这些全部荒着。张桥乡三官村周文龙在镇上教书，家人在镇上做生意，也回村承包30亩地，弃之不耕。定远县连江镇的红旗、天塘两村有800多人在外打工经商，弃耕1035亩。[引自《中国经济时报》，2001年2月14日文章，]调查证明，80%的弃耕土地属于外出打工者，外出打工是导致弃耕的主要原因。随着中国工业化的进展和城市化的深入，部分农民们对土地的依存度已经越来越小。由于土地流转制度不完善，致使土地出现了大量的闲置和浪费。有人说，土地目前对于某些农民来说，已经退化到只具生活保障意义的地步。半亩多地不足以使农民过上一种小康生活，但又不能轻易放弃，因为外出谋生的农民在城市里始终没有获得城市人的待遇，即社会保障待遇。遇到形势变化，外出的农民还可回到土地上来，维持一个最基本的生存。这种来回奔波的人口流动对中国社会带来多少额外的浪费和经济成本，至今没人进行过准确的测算。春节期间一年一度的民工涌动已经成了中国特殊的现象。这种现象还要持续多久？它是否正常合理？有人发牢骚说，城市人失了业，在家待着不干活也有生活救济，而农村人失业时没人管，这是一种不平等的国民待遇。但仔细分析起来，可以看出，城市居民与农村居民有着细微的不同，这就是城市失业居民不具有任何生产资料，没有任何可以继续赖以生存的手段和工具。而农村居民最起码拥有土地这一生产资料。在这种意义上，拥有了生产资料也就拥有了最基本的社会保障。因此，目前中国的社会保障不下农村，是有一定原因的。但这是否就是将农民拒之城市待遇之外的理由呢？如果这是理由，那么农民会说，我宁可一万次不要土地，请国家立刻收回我的土地。总起来看，目前许多城市拒绝接受农民，主要是从财政角度和经济角度考虑的，倒不是完成由于传统的户籍管制。据北京公安局的同志讲，北京每接纳一个居民大约需几万元的接受成本。既然如此，进城交纳增容费便成了市场经济下天经地义的事。只要交了增容费，你就没有任何理由不接纳我，没有任何理由不给我本市居民的国民待遇。按这种逻辑去思维，就可以看出，通过出售土地，使进城农民获得一笔迁徙资本以交纳城市增容费或任何一个地方的安置费，是未来中国城市化运动中的一个唯一选择。至此，我全篇文章论述的主题已经昭然若揭：土地必须量化给农民，做为农民的私有财产以及流动的本钱，土地必须成为可以交易的物品。现行的联产承包制已经不能适应城市化的需求，必须及时探索新的土地流转机制，以迎接正在到来的城市化。特别是土地实行自由买卖、土地所有权私有化后，中国的土地价格会节节上升，土地交易的增加和地产税的增加会增加地方财政收入。这一系列的变化会对中国的经济带来什么积极影响，亟待观察。五、迎接土地集中时代有人危言耸听地认为，变更中国土地制度是给“火药桶上导火索”。这是没有跳出常规思维的表现。这些人担心失去土地的农民可能在城市成为流民，从而引起社会动乱，但这些人忽视了变化了的时空。工业化和城市化将吸纳大量的过剩农业劳动力，尽管由于户籍管制的存在使这一现象在中国表现不明显。另外，即使某些地区土地发生了过渡的集中，也可以通过政府手段进行调整。早在20世纪50年代，国民党在台湾通过赎买地主的土地，轻而易举地解决了土地集中问题。到了21世纪的今天，国家调控资源配置的手段大大加强，任何新问题都可以通过调控来解决。因此，不能再用老眼光来看问题。其实，造成土地兼并集中最根本的原因是政治原因，政治越腐败，越黑暗，兼并越猖獗；政治越清明，越现代民主化，不合理的吞并现象越少。因此，从历史经验看看，土地的不合理集中在很大的程度上取决于未来中国政府的政治状况。也有人拿农村剩余劳动力和农村问题来威胁中国加入世贸组织。的确，农产品的开放对农业冲击很大。但这可以使我们思考一个问题：冲击最大的领域正是一个国家最薄弱的部门，而中国农业为什么成为最薄弱的部门，中国农民为什么成为一族弱势群体？我在上篇文章中已经指出，完全是二元结构和赶超战略的后果。入世，暴露出我国这一致命的薄弱点。的确，农村、农民和农业已经成为中国入世最大的障碍。解决的办法不是忧心忡忡，固守传统结构，而是加快速度实行公平的国民待遇。否则，中国社会和经济就会继续僵固下去，这种状态不仅不会躲过问题，反而意味着真正的“火药桶爆炸”。本文仅仅是初步提出一个思路，摆出一些问题。其目的不是在学理上证明应当土地私有化还是公有化，而是符合时代的要求，跟上社会进步的潮流。土地问题已经成为一个牵一发动全身的社会重大问题，土地制度的改革完成是一项系统工程。研究这个问题的实质在于：如何将农村资源置换成城市资源，如何将农业资源置换成工业资源，如何实现中国农业的规模效益，如何应对加入世贸组织后的国际竞争，如何提高中国城市化水平，如何进一步深化中国的工业化，如何改善更多中国人的生活条件，提高农民的生活水平，更重要的是，如何通过制度改革拉开新一轮经济增长的序幕。我想，只要深切地为人民着想，任何大胆的改革都会获得拥护。而人民的拥护是不会带来任何风险的。那么，中国是否面临着再一次土地改革？我认为是有必要的，当然要首先从那些大城市周围的农村开始试点搞起，从那些工业发达的沿海地区拉开序幕，逐渐扩及到全国。

工业化和城市化的利弊中国最早的土地制度? 工业化和城市化的关系是什么中国现在是怎样的土地制度？工业化和城市化请分析一下中国城市化进程对中国国防的影响中国的封建土地制度形成于哪个朝代中国的封建土地制度形成于哪个朝代美国的土地制度中国的城市化水平是多少？对城市化进程的看法东莞市石龙镇成为一个向工业化、城市化大步迈进的先进明文典型的根本原因是什么？工业化与城市化的发展有哪些社会进步性的表现石龙镇成为一个向工业化,城市化大步迈进的先进典型的根本原因是什么发展中国家城市化与工业化过程相脱节的原因是多方面,可以概括为:? 土地报酬递减规律与城市化的联系外国中央银行制度对中国中央银行制度的借鉴作用中国历代土地制度的演变科学制度对中国的影响中国现在的城市化率是多少？中国现在的城市化百分数是多少？中国的城市化进程何时加速请论述中国城市化的阶段性特征中国2005年的城市化率是多少？