手术后多久能吃葱姜蒜:事业单位改革全面开闸 将强化公益属性

2011年04月11日 14:33:39 　来源： 《瞭望》新闻周刊 【字号大小】【收藏】【打印】【关闭】


未来5年，将是事业单位改革最为艰苦的攻坚阶段，剥离、重塑的阵痛在所难免，真正的考验到来了
从党的十四大提出事业单位分类改革的目标算起，中国特有的“事业单位”改革已经走过了19年历程。其间，相关的人事聘用、机构编制、管理体制、绩效工资、养老保险等改革和试点细水长流般地延宕至今。其间，各种试探、揣测、观望，甚至抱怨的社会心态，不断推高各界对于事业单位改革的期盼热度。
据《瞭望》新闻周刊最新了解到的权威信息，高层已就推进事业单位分类改革作了全国性的整体改革部署，改革时间表也已确定。这项涉及包括离退休人员在内的四千万“事业人”的改革，终于正式开闸。
中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院汪玉凯教授对本刊记者说：“经过了长期的酝酿、准备、调整，国家层面的中长期改革指导意见将对下一步中国事业单位改革起到重要的宏观性、纲领性、指导性作用。”
据本刊了解，此次事业单位分类改革的总体目标是：到2020年，建立起功能明确、运行高效、治理完善、监管有力的事业单位管理体制和运行机制，构建政府主导、社会力量参与的公益服务新格局，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。
改革的主要思路，将按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化机制体制改革为核心，总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进，进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。
来自高层的信息显示，今后5年事业单位改革的阶段性目标是，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化。
改革任务复杂艰巨
有统计称，我国有126万个事业单位，共计3000多万正式职工中，教育、卫生和农技服务从业人员三项相加，占总人数的3/4，其中教育系统人员即达到一半左右，另有900万离退休人员，总数超过4000万人。
1992年党的十四大提出，按照机关、企业和事业单位的不同特点，逐步建立健全分类管理的人事制度。2000年，中央下发了《深化干部人事制度改革纲要》，明确了事业单位人事制度改革的方向。
2002年，国务院办公厅转发了原人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，明确了聘用制度的相关政策规定。此后，全国实行聘用制的单位占事业单位总数的比例从2004年的36%，逐步增加到2009年的80%。2010年，全国已基本建立聘用制度。
党的十七大报告和十七届二中、四中全会都明确提出，要分类推进事业单位人事制度改革。2009年中办印发的《2010～2020年深化干部人事制度改革规划纲要》和2010年的《国家中长期人才发展规划纲要(2010～2020年)》，均对事业单位人事制度改革工作提出了明确要求。
在收入分配制度方面：2006年，原人事部、财政部《关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》及其实施办法。2009年9月，国务院常务会议决定在公共卫生与基层医疗卫生事业单位和其他事业单位实施绩效工资，并从2010年起，在全国事业单位全面实施绩效工资。
在社会保险方面：2009年1月，事业单位养老保险制度改革方案下发，山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点。
2010年召开的十七届五中全会再次要求，积极稳妥推进科技、教育、文化、卫生、体育等事业单位分类改革。
来自高层的判断认为，面对新形势新要求，我国社会事业发展相对滞后，一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活。公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高。支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。
有的事业单位对部门利益和个人利益的追求，偏离了公共服务这个公共机构的基本价值取向。此外，已经形成的部门利益和个人利益结构在改革中很难被打破，成为事业单位改革的最大阻力。这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过分类改革加以解决。
“事业单位改革的实质性推进，与‘十二五’时期切实解决与百姓利益直接相关的医疗、卫生、教育等民生难题，以及‘民富’战略相吻合、相呼应”，汪玉凯说。
国家行政学院宋世明教授说，改革后的事业单位，即从事公益服务的事业单位，应成为建设服务型政府的重要组织支撑，成为提供基本公共服务的主力军，以实现政府公共服务的核心职能。
“甩掉两头、留下中坚”
从中央的新部署看，强化事业单位的公益属性，是此次事业单位分类改革中尤为突出的主导理念。
“我们可以清楚地看到未来的事业单位就是公益属性的事业单位，不再包括行政类和经营类的事业单位。可以说，提高公益服务水平、满足人民群众需求，就是事业单位改革的出发点和落脚点。这个导向已经非常明晰了。”汪玉凯说。
在宋世明看来，事业单位的分类改革可谓“甩掉两头、留下中间(中坚)”。所谓分类改革，即按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划为行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。
“行政的归行政，市场的归市场”，宋世明说，留下提供公益服务的事业单位作为基本公共服务的主要提供者。“甩出两头，不是甩财政包袱、甩人事包袱，而是要进行政府公共服务供给组织的优化”。
作为中国历次机构改革的遗留产物，一部分承担行政职能的事业单位没有纳入公务员管理，造成一些公共机构出现利用所占有的公共资源乱收费、乱罚款的现象，把服务变成了收费以满足部门和个人利益需要。有的事业单位现行的组织结构和管理方式，强化了公共机构的官僚化，造成了公共资源的浪费和公众利益的损失。
这类事业单位回归行政机构后容易出现三大“尴尬”：一是可能突破机构限额，与大部门体制方向相违；二是可能突破人员编制限制，与精简效能原则不符；三是可能给地方政府带来财政压力，继而形成改革阻力。
“解决这些问题和阻力，需要结合行政管理体制改革和政府机构改革，特别是探索实行职能有机统一的大部门体制，整体推进改革。”宋世明分析，尤其是涉及机构编制调整的，不能突破政府机构限额和编制总额，而主要通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决。
受访专家解读道，对于部分承担行政职能的事业单位，要认真梳理职能，将属于政府的职能划归相关行政机构。职能调整后，要重新明确此类事业单位职责、划定类别，工作任务不足的应予以撤销或并入其他事业单位。
对完全承担行政职能的事业单位，则可调整为行政机关的内设机构，确需单独设置行政机构的，要按照精简效能原则设置。对于已认定承担行政职能、但尚未调整到位的事业单位，过渡期内使用的事业编制须“只减不增”。
“市场的归市场”
被“剥离”的，还有原来从事生产经营活动的事业单位。
近年来，一些科研院所、出版社等事业单位转企改革持续推进，其间也不乏问题、波折。按照中央的明确要求，在转企改制过程中，须按有关规定进行资产清查、财务审计、资产评估，核实债权债务，界定和核定资产，由统计财政部门依法核定国家资本金等，这些程序不可缺少。转制单位要按规定注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登记和工商登记。事业单位转企改制后，要按现代企业制度要求，深化内部改革，转变管理机制，并按政企分开、政资分开的原则，逐步与原行政主管部门脱钩，其国有资产管理除国家另有规定外，由履行国有资产出资人责任的机构负责。
“推进转企改制，是最具有标志性的改革动作。但此项改革特别要注意一定不能‘演双簧’，市场化要彻底”，宋世明说，“一定要做到清清爽爽、利利索索、明明白白”。
从完善过渡政策看，转制工作可给予一定的过渡期，比如5年。在过渡期内，可以对转制单位给予适当保有原有税收等优惠政策，原有正常事业费继续拨付。在离退休待遇方面，转制前已离退休人员，原国家规定的离退休费待遇标准不变，支付方式和待遇调整按国家有关规定执行。转制前参加工作、转制后退休的人员，基本养老金的计发和调整应按照国家有关规定执行，保证离退休人员待遇水平平稳衔接。
“这样才能尽量减少改革的阻力，保证公平公正”，汪玉凯说，为了分类改革的顺利推进，在过渡期内“管住增量”很重要，今后不应再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。
据本刊了解，从事生产经营活动的事业单位专制后，离休人员的医疗保障将继续执行现行办法，所需资金按原渠道解决；转制前已退休人员，转制后继续按规定享受职工基本医疗保险、补充医疗保障等待遇。有条件的转制单位，还可按照有关规定为职工建立补充医疗保险和企业年金。
公益之“分”
被留下的“中坚”，也进行了细分。据了解，除了以往对行政类、经营类、公益类事业单位的划分，此次改革部署又根据职责任务、服务对象和资源配置等情况，将从事公益服务的事业单位划分为两类。
承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类。承担高等教育、非营利性医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。
“这样分类也可以看作是按照公益属性的纯粹程度来划分的”，汪玉凯说，纯公益类的事业单位，是由政府出资保障的，不再允许其存在经营性活动。“比如乡镇诊所、社区医院等就属于基层的基本医疗服务。以前经常说的教育产业化，这个概念模糊不清，现在可以肯定地说义务教育是不可以产业化的，长期不治的义务教育阶段‘择校费’应被叫停”。
汪玉凯指出，高校、职业教育、综合医院等，都具备较强的资源吸引和创收能力，应该属于准公益类的事业单位，允许其部分市场配置资源，但其整体的“非营利性”定位也是确定的，不允许进行以盈利为目的的生产经营活动。
受访专家解析道，应结合不同事业单位的具体特点和财力，对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法，合理制定标准，实行动态调整，健全监管制度，充分发挥财政资金的效用。比如对公益一类，根据正常业务需要，财政给予经费保障；对公益二类，根据财务收支状况，财政给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。
“公益性事业单位有不同程度的财政支持，并不意味着排斥民间资本进入公益性服务领域”，宋世明说，未来的公益性服务事业单位不是由政府大包大揽，而是多元并存、竞争发展的，因此管办分开、网络化、社会化发展是必由之路。
据悉，高层提出要完善相关政策，放宽准入领域，推进公平准入，鼓励社会力量依法进入公益事业领域。对社会力量兴办公益事业的，在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，与事业单位公平对待，并切实加强监管，引导其健康发展。完善和落实税收优惠政策，鼓励企业、社会团体和公民个人捐赠公益事业。
“这将给民办医院、民办学校的生存发展开拓更为广阔的制度空间，摒除原有的准入限制、制度歧视等问题”，汪玉凯说。“社会力量进入公益事业领域，可以适当收费，但与公益二类的事业单位一样，整体上也必须是非营利的。”
优化、提升、改造
“‘留下中坚’也并不是‘原封不动’地留下，而是要对从事公益服务的事业单位进行整体的优化、提升、改造”，宋世明分析，这其中包括改革管理体制、建立健全法人治理结构、深化人事制度改革和收入分配制度改革、推进社会保险制度改革、加强监督等若干“重塑”项目，“这一系列改革，无不是为了强化事业单位的公益属性”。
“重塑”项目中最引人注目的，是社保制度的改革。
自从2009年5省市开展事业单位养老保险改革试点以来，这一领域的话题一直牵动着社会敏感神经。“虽然改革试点进展缓慢，但目前来看，事业单位养老保险改革的总体方向仍与最初的改革思路基本一致”，汪玉凯对本刊记者说。
公益之“分”
被留下的“中坚”，也进行了细分。据了解，除了以往对行政类、经营类、公益类事业单位的划分，此次改革部署又根据职责任务、服务对象和资源配置等情况，将从事公益服务的事业单位划分为两类。
承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类。承担高等教育、非营利性医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。
“这样分类也可以看作是按照公益属性的纯粹程度来划分的”，汪玉凯说，纯公益类的事业单位，是由政府出资保障的，不再允许其存在经营性活动。“比如乡镇诊所、社区医院等就属于基层的基本医疗服务。以前经常说的教育产业化，这个概念模糊不清，现在可以肯定地说义务教育是不可以产业化的，长期不治的义务教育阶段‘择校费’应被叫停”。
汪玉凯指出，高校、职业教育、综合医院等，都具备较强的资源吸引和创收能力，应该属于准公益类的事业单位，允许其部分市场配置资源，但其整体的“非营利性”定位也是确定的，不允许进行以盈利为目的的生产经营活动。
受访专家解析道，应结合不同事业单位的具体特点和财力，对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法，合理制定标准，实行动态调整，健全监管制度，充分发挥财政资金的效用。比如对公益一类，根据正常业务需要，财政给予经费保障；对公益二类，根据财务收支状况，财政给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。
“公益性事业单位有不同程度的财政支持，并不意味着排斥民间资本进入公益性服务领域”，宋世明说，未来的公益性服务事业单位不是由政府大包大揽，而是多元并存、竞争发展的，因此管办分开、网络化、社会化发展是必由之路。
据悉，高层提出要完善相关政策，放宽准入领域，推进公平准入，鼓励社会力量依法进入公益事业领域。对社会力量兴办公益事业的，在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，与事业单位公平对待，并切实加强监管，引导其健康发展。完善和落实税收优惠政策，鼓励企业、社会团体和公民个人捐赠公益事业。
“这将给民办医院、民办学校的生存发展开拓更为广阔的制度空间，摒除原有的准入限制、制度歧视等问题”，汪玉凯说。“社会力量进入公益事业领域，可以适当收费，但与公益二类的事业单位一样，整体上也必须是非营利的。”
优化、提升、改造
“‘留下中坚’也并不是‘原封不动’地留下，而是要对从事公益服务的事业单位进行整体的优化、提升、改造”，宋世明分析，这其中包括改革管理体制、建立健全法人治理结构、深化人事制度改革和收入分配制度改革、推进社会保险制度改革、加强监督等若干“重塑”项目，“这一系列改革，无不是为了强化事业单位的公益属性”。
“重塑”项目中最引人注目的，是社保制度的改革。
自从2009年5省市开展事业单位养老保险改革试点以来，这一领域的话题一直牵动着社会敏感神经。“虽然改革试点进展缓慢，但目前来看，事业单位养老保险改革的总体方向仍与最初的改革思路基本一致”，汪玉凯对本刊记者说。
事业单位改革时间表确定 涉126万机构4000万人
2011年04月11日 09:07:35 　来源： 中国广播网 【字号大小】【收藏】【打印】【关闭】


【提要】问改革：5年规范分类，10年形成新管理体制，中国确定事业单位改革时间表，涉及126万个机构。中国事业单位改革将向何处去？
据中国之声《新闻纵横》报道，一度雾里看花的中国事业单位改革，终于勾出了清晰脉络。权威消息称：中央已经确定了一张事业单位分类改革的时间表——到2015年，中国将在清理规范基础上完成事业单位分类；到2020年，中国将形成新的事业单位管理体制和运行机制。
这意味涉及超过126万个机构，4000余万人利益的事业单位改革，将全面开闸。新一轮的事业单位改革将改什么？怎么改，谁受损？谁获益？
按照社会功能，事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。而事业单位分类改革，就是将承担行政职能的变为行政机构；将从事生产经营活动的转为企业；保留从事公益服务的事业单位。
在这张时间表中，事业单位分类将成为第一个五年改革目标的一项硬性指标。中央党校教授辛鸣昨晚接受《新闻纵横》吴喆华采访时表示，这次改革的主要思路是“政事分开、事企分开、管办分离”，其中“管办分离”是改革的主体。
辛鸣：首先，本来是行政管理的职能，现在以事业单位的面目出现。既然有行政管理的职能，就应该政事分开，让行政职能回归行政机构。
第二种情况是社会上肯定会有一些市场解决不了、也不愿意解决的事情，也就是公益事业，这是事业单位必须承担的责任。政府就要把这些事情和把干这些事情的人养起来，管办分开，但回归正业。这是未来事业单位改革的主体，就是要让事业单位名副其实的成为事业单位。
第三种情况，本来是市场可以做的事情，却挂了事业单位的名义，就应彻底走向市场。
事业单位改革涉及相关的人事聘用、机构编制、管理体制、绩效工资、养老保险等改革和试点等方面，利益关系盘根错节，改革阻力巨大。辛鸣表示，事业单位改革，可以汲取国有企业改革的成功经验。
辛鸣：中央政府下决心了，这表明什么？改革的态度一定要坚决，日程表一定要落实。为什么要强调这一点？回过头来看一看十余年前国有企业改革中一些被证明可行的做法，完全可以成为今后事业单位改革中可以参照和借鉴的做法。
随着全面聘用制的推行和绩效工资制的实施，中国事业单位改革不断深入。下一步改革从将从哪突破？长期从事事业单位改革研究的中国人事科学研究院工资福利研究室主任何凤秋表示：人事管理、收入分配、社会保险是事业单位改革的重点。
何凤秋：事业单位改革有几个事情要做，比如，事业单位岗位设置，各地基本已进行得差不多了。下一步要做的是什么？扩大聘用制度，还有事业单位的收入分配改革。从各地实行的情况看，义务教育基本绩效工资已全部实施，公共卫生部门绩效工资已全面展开。现在，我们最关心的就是其他事业单位的绩效工资正在各省逐步、稳步推进。再有，事业单位养老保险的改革，各地都在试点。所有事业单位改革今后的方向是这些方面的改革都要逐步完善，一步一步往深入推进。
“功能明确、运行高效、治理完善、监管有力”。中央明确提出这样16个字，为2020年我国事业单位的体制机制描绘了一张蓝图。美好蓝图中，到底谁能获益？
何凤秋表示：目前，通过绩效工资改革，义务教育学校的老师、公共卫生和基层医疗卫生事业单位医生的待遇已经明显提高。
有人欢喜有人忧，对于改革会降低事业单位养老水平的担心。何凤秋表示，改革后的养老水平变化不会太大。事业单位可以学习企业的职业年薪制度，减少退休后的待遇落差。
何凤秋：下一步，绩效工资会往什么方向走，很多义务教育学校平均大概涨了200元钱左右。公共卫生和基层医疗卫生事业单位(绩效工资)也已兑现。除了这两大块，其他事业单位，比如医院、高校，有些省已开始往前在推进。下一步改革是实行养老保险，不可能一下让事业单位退休人员的(待遇)水平下降很多，可能参照企业，企业有职业年金。针对事业单位各个行业不同的特点，是不是可以考虑设立职业年金。这样，总体来看，职工退休以后待遇不会降低很多或不会降低。
令人关注的是，事业单位的公益属性，在这次改革中被特别强调。何凤秋表示，具有公益属性事业单位将因此受益，获得更多的财政保障。
何凤秋：这次改革对公益属性强调的更多，从这个角度来讲，下一步如果分类清晰，那么，公益属性的事业单位、财政保障可能要更好一些，这对事业单位，尤其是对公益类事业单位来讲，应该是好事。
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