提高浙江社会管理科学化水平的对策研究

中共浙江省委党校“加强和创新社会管理”课题组

加强和创新社会管理，是落实科学发展观，完善中国特色社会主义事业总体布局的内在要求，是党中央从党和国家事业发展大局出发确定的一项重大战略任务。无论就推动经济社会转型发展的现实需要，或是积累的社会管理创新经验，还是经济社会发展条件而言，浙江都有理由在加强和创新社会管理方面走在全国前列。

浙江长期处于体制改革创新的前沿，“先成长先烦恼”的发展境遇，使我省各地更早更深刻地感受到了社会管理面临的种种新挑战。近些年来，浙江各级党委政府转变思想观念，积极探索新形势下加强社会管理的有效途径，各地涌现出了大量在全国产生广泛影响的成功案例，社会和谐稳定的局面总体上也好于全国。但我们也要看到，我省正处于经济社会全面转型的关键时期，社会管理不适应经济快速发展和社会结构深刻变迁的现象同样也表现得相当突出。无论就推动经济社会转型发展的现实需要，或是积累的社会管理创新经验，还是经济社会发展条件而言，我省都有理由在加强和创新社会管理方面走在全国前列。

A 认真总结和推广我省加强和创新

社会管理的成功经验

近些年来，在落实科学发展观，推进经济社会协调发展的实践中，我省各地在坚持和弘扬社会管理的优良传统的同时，积极尝试新形势下社会管理的各种有效途径，大胆探索社会管理的新载体、新机制，在加强和创新社会管理模式方面取得了丰富的实践经验，值得认真总结和发扬。

始终坚持发展是解决一切社会问题的基础，通过不断提高人民群众的物质文化生活水平为社会管理奠定坚实的基础。从改革伊始，我省就高度重视人民群众经济民主权利的落实保护，充分尊重人民群众的首创精神，千方百计地保护人民群众的创业积极性，形成了市场化、民营化的体制创新先发优势。经过30多年坚持不懈的努力，浙江不仅经济总量步入了全国各省区的前列，而且成为城乡居民生活最富裕的省份。浙江民有、民营、民享的“老百姓经济”，使全省人民群众更加充分地分享了改革发展的成果，人民群众的基本物质文化生活需求得到了更为广泛和较为充分的满足，形成了经济活跃发达、生活富裕安康、人民安居乐业的良好局面，为社会局势的长期和谐稳定奠定了坚实的经济基础，也为加强和创新社会管理创造了良好的物质条件。

大力提升各级政府的公共服务水平，通过全面破解人民群众最关心、最直接、最现实的民生问题，不断增强社会的凝聚力和向心力。全省各地充分发挥市场主体发育充分，政府与市场关系相对明晰的优势，积极主动推进政府职能的转变，加快服务型政府建设，在全国制定和实施了第一个省域范围的基本公共服务均等化行动计划，保持了基本公共服务供给的相对领先水平。同时，我省不断调整和优化财政支出结构，加大民生领域的财政投入，近年来每年新增财力三分之二以上用于解决民生问题，重点向低收入人群倾斜、向农村和农民倾斜、向欠发达地区和海岛山区倾斜。全省各地还积极创造破解民主难题的有效载体，初步建立起了民众基本生存安全保障体系，形成了改革发展成果的社会共享机制，极大地缓解了长期积累的影响城乡居民生活质量的一些老大难社会问题，有力地增强了社会的凝聚力。

积极推进基层民主政治建设，通过全面落实和保障人民群众的各项民主权利，有效地激发和保持社会发展的活力。我省各级党委政府积极顺应人民群众日益增长的政治参与要求，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，积极推动基层民主政治建设，注重把公民的参与热情导入地方和基层公共事务的合作治理之中，既有效地释放和缓解了长期积累的社会负面情绪，又成功地激发和保护了社会发展的内在活力，形成了民主政治建设与社会管理创新的良性互动局面。全省各地创造的基层民主政治建设的新载体，通过落实人民群众的各项民主权利，扩大民众有序参与的渠道，增强了公众在民主制度的框架内通过对话、协商化解社会矛盾的理性意识，增进了公众关心并积极参与社会事务治理的公民责任感。

积极探索社会管理的有效载体，通过健全社会组织和公民参与社会管理的渠道，逐步探索社会多元参与的协同治理格局。为缓解政府社会管理资源匮乏、管理手段单一，难以适应社会管理的现实需要的局面，浙江一手抓体制内群众性组织的角色功能转变，一手抓社会组织的培育，在发挥社会组织在社会管理中的积极作用方面积累了丰富的实践经验。经过多年的努力，我省不仅创造并广泛推广了工会“社会化维权”、工资集体协商谈判等成功经验，充分发挥了工会等群众性组织联结党和政府与人民群众的纽带作用，而且在培育、扶持社会组织发展，创新社会组织管理体制方面也走在了全国前列，社会组织的发育水平位居全国前列。目前，社会组织在社会管理中不可替代的作用在我省已经得到了广泛认同，一种政府主导下的社会多元主体共同参与的社会协同治理格局在浙江已初露端倪。

着眼于完善基层社会管理体系，通过资源整合和体制机制创新，健全基层社会和谐稳定的保障体系。针对外来人口大量涌入给基层管理带来的压力，浙江各地积极创新管理理念，将管理与服务有机地结合起来，寓管理于服务之中，逐步健全了外来人口的服务和管理体系。慈溪市从2006年起尝试在城乡社区组建和谐促进会，破解外来人口管理上的难题。平湖市则在2007年率先设立了新居民事务局，推动了传统的以治安管理为主的外来人口管理模式向以社会服务为主的新居民管理模式的转变。为推动基层社会管理从事后应急控制向事前化解防范转变，各地在推广新“枫桥经验”、“网格化管理、组团式服务”经验的过程中，普遍加强了社会稳定风险的评估与综治工作体系的建设，形成了较为完善的预防化解社会矛盾的组织网络体系，全省社会治安及社会稳定局势趋于明显好转。

B 牢固树立“以人为本”的社会管理理念

以科学发展观统领社会建设和社会管理各项工作，是加强和创新社会管理，建立和完善中国特色的社会主义社会管理体系的根本所在。创新社会管理的理念和思路，归根到底，是要牢固树立以人为本这一核心理念，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，努力实现依法管理、科学管理、人本管理，使人民群众在社会生活中切实感受到权益得到保障、社会公平有序、心情自由舒畅。

牢固树立权利优位的理念，把全面落实、保障、提升人民群众依法享有的各项权利作为加强和创新社会管理的根本目的。按照马克思主义的基本理论，社会建设和社会管理的终极目标，是实现人的全面自由发展。加强和创新社会管理，必须着眼于人的全面自由发展，始终坚持一切为了人民、一切依靠人民，把尊重人民、相信人民、保护人民、依靠人民的指导思想，贯穿到社会管理体制机制和方式方法创新的全过程。必须看到，只有切实保障和提升人民群众的各项权利，不断扩大人民群众的自由空间，才能有效提升人民群众对社会秩序的认同感，增强社会的凝聚力和向心力，奠定社会长治久安的牢固基础。为此，必须切实增强社会管理的源头治理导向，从根本上摆脱目前在一些地方存在的政府维稳与群众维权相对立的局面，通过积极主动地落实和保障人民群众的各项权利，满足人民群众日益增长的物质文化需求、公共服务需求和社会参与需求，逐步增强人民群众权利与义务相统一的公共意识，激发广大人民群众积极主动地参与社会管理的责任感，逐步形成公民广泛参与基础上的社会协同治理格局。

牢固树立公正至上的理念，把健全社会利益协调机制、促进社会公平正义作为加强和创新社会管理的核心内容。社会管理的基本内容是通过协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题，来化解社会矛盾、缓解社会冲突，增强社会成员的安全感、幸福感和对社会秩序的认同感，以实现社会秩序的和谐稳定。社会大多数成员能否对社会秩序的公平性形成起码的认同感，进而树立社会公平正义的信仰，是维系社会和谐秩序的最重要的精神支柱。加强和创新社会管理，不是要用行政手段去压制社会利益冲突，而是要建立健全社会利益的协调机制，不断增强社会成员对利益格局和社会秩序公平性的信任。这就要求我们把社会管理的工作重心，转向扎扎实实地解决社会矛盾、社会冲突背后的体制性、政策性问题。为此，必须进一步完善公平公正的竞争机制和社会流动机制，最大限度地限制金钱、特权等因素对公平竞争机制的损害，使社会资源的分配、社会流动机会的获得都以公平公正公开的方式自由竞争，充分保障社会成员在机会面前的平等地位；必须进一步完善党和政府主导的维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，使社会各群体的利益诉求都能够通过制度渠道获得便捷、畅通的表达，进而借助民主化的决策机制，统筹协调各方面的利益关系，保证社会各个群体都能够充分地分享改革发展的成果。

牢固树立服务优先的理念，把大力推进公共服务型政府建设，创新政府管理方式，作为加强和创新社会管理的重要途径。现代社会管理是政府主导下的多元社会主体的协同治理，政府除了要积极扶持其它社会管理主体的成长，健全引导社会组织和公民参与社会管理的渠道，协调好多元管理主体的互动协作关系，自身在社会管理中承担的最大责任，就是最大限度地满足人民群众日益增长的公共服务需求，让全体社会成员充分分享发展的成果。为此，各级政府必须切实加快职能转变，把工作重心转向保障公共服务的供给，着力解决好人民群众最关心最直接最现实的民生问题，让群众在实际生活中真切地感受到人民政府为人民服务的实意、实功、实效，以切实改善党群关系、干群关系。

服务型政府建设的另一重要内容，是创新政府管理模式，将管理与服务有机地结合起来，寓管理于服务之中。这就要求我们大力弘扬群众路线的优良传统，坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的检验标准。实践证明，只要政府切实改变工作作风，拉近与群众的距离，政府旨在维护社会和谐、增强社会安全感和幸福感的社会管理工作，就会得到人民群众的理解和支持，社会管理的效率就会得到极大提高。

牢固树立动态和谐的理念，把最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，作为加强和创新社会管理的基本要求。加强社会管理，决不是要不惜一切代价、不计一切后果来维持社会稳定，更不是要把人管死，把社会管成一潭死水。必须着眼于促进社会进步，提高社会文明水平，把维护社会秩序稳定同激发社会活力有机地结合起来，努力营造既安定有序又充满活力的良好局面。社会管理说到底，只有激发全社会的创造活力，调动社会一切积极因素，凝聚全社会的智慧和力量，形成全社会共同参与的协同治理格局，才能真正促进社会和谐步入良性循环的轨道。为此，必须毫不动摇地坚持人民的主体地位，充分尊重和发挥人民群众的首创精神，相信并紧紧依靠人民群众开创社会管理的新局面。

C 创新社会管理思路，着力提升社会管理的科学化水平

正视我省社会管理面临的现实挑战，各级党委政府必须从落实科学发展观，构建和谐社会，促进经济社会协调发展的战略高度，深刻认识加强和创新社会管理的重要性和紧迫性，强化社会管理的创新意识，在坚持标本兼治的同时更加注重治本，在坚持全面管理的同时更加注重源头治理，在坚持全面创新的同时更加重视体制创新。

着眼于构建政通人和的社会秩序，推动社会管理工作目标从片面追求短期维稳效果向追求长治久安转变。绝对的稳定、和谐是不存在的，不同的社会群体在追求自身利益的过程中发生各种形式的矛盾和冲突，是市场经济和开放社会的常态现象。特别是在当前的改革攻坚和发展转型的阵痛期，更应对社会矛盾和社会冲突保持理性的态度。要防止和避免在维稳压力的作用下对社会矛盾作出过激反应，不计后果、不择手段地追求当下的绝对稳定，甚至通过压制正常的利益表达来人为制造虚假的祥和氛围。要立足于维系社会的动态和谐，引导各级党委政府致力于解决社会矛盾背后的体制性问题，着力探索和构建社会和谐的长效机制。为此，要注意克服社会管理认识上可能存在的简单化、片面化的偏颇，纠正将社会管理等同于综治甚至治安工作，把加强和创新社会管理等同于强化对社会管控的错误认识；要注重加强社会管理体制创新的总体设计和中长期规划，对社会保障体制、社会事业管理体制、社团管理体制、社区管理体制、社会治安和应急体制，以及社会工作体制的建设作出具体的规划，明确体制创新的中长期目标、阶段性任务及需要突破的工作重点，努力实现社会管理体制创新循序渐进、扎实推进；要进一步完善党政领导班子和领导干部的政绩考核体系，突出基本公共服务供给和民生问题破解的考核力度，加大公众评价在考核中的权重，以扭转社会管理工作中存在的急功近利倾向。

着眼于强化源头治理，实现社会管理工作导向从被动维稳向主动创稳转变。加强和创新社会管理，源头治理是关键。要摆脱事后应急、疲于应付的被动局面，必须把社会管理的工作重心从治标转向治本、从事后救急转向源头治理，最大限度地减少社会问题和社会矛盾的产生。一要着力保障和改善民生，切实推进基本公共服务均等化行动计划的实施，不断满足人民群众日益增长的公共服务需求，形成富民惠民安民的社会和谐长效机制。二要切实维护好人民群众的各项权益，促进社会公平正义。要建立健全社会群体的利益表达机制、利益协商谈判机制，引导全社会树立共建共享共赢的理念；要通过健全社会利益调节机制、基本生存安全保障体系以及公平有序的社会流动机制，来唤醒全社会的公平正义信仰，增强社会群体对社会秩序的信任感和认同感，激发调动全体社会成员珍惜和维护社会和谐局面的责任感。三要切实完善公共决策机制，推进决策民主化、公开化、科学化，健全公共决策的风险评估机制，最大限度地减少由于政府决策失误，人为制造社会问题、社会矛盾的现象的发生。四要树立法律的权威，进一步推进“法治浙江”、“信用浙江”的建设，不断完善依法执政、依法行政和司法公正的体制机制保障，引导全社会树立对法律的信仰，以法律为社会利益调节的最高权威，逐步减轻信访工作的压力，奠定社会和谐的法治基础。

着眼于增强整体合力，实现政府社会管理方式从条块分割到统筹协调转变。要认真研究如何从领导体制上解决社会管理的统筹协调问题，理顺、落实“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，明确“党委领导”领导什么、如何领导，以及“政府负责”负责什么、如何负责等重大体制性问题。要逐步完善政府部门之间的社会管理职能的归并整合，积极探索社会管理的大部门体制。要结合我省“扩权强县”、“强镇扩权”改革，探索和健全省、市、县（区）、乡镇（街道）四级政府社会管理职责、权限的分工体系，改变目前社会管理存在的上下一般粗，以及上下“越位”、“错位”情况的发生，实现社会管理重心的下移。

着眼于调动社会各方的积极性，实现社会管理格局从单纯的政府管理向政府主导下的多元主体的协同治理转变。现代社会管理是一个以政府干预和协调为主导、基层社区自治为基础、社会组织为中介、公众广泛参与为基础的多元互动格局。创新社会管理格局，首先必须深化社区管理体制改革，理顺基层政府与社区组织的关系，强化社区的自我服务和自主治理功能。要大力培育社区内部互助性和公益性组织以及社会融合组织，增强城乡居民对社区的归属感和流动人口对居住地的认同感，努力“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，奠定社会和谐的微观基础。其次，要深化社会组织管理体制的改革，逐步改变社会组织登记注册限制过多、双重管理体制控制过严等问题，大力扶持服务性、公益性社会组织的发展，进而通过建立健全财税调节机制和委托授权机制，引导社会组织在法律框架内配合政府提供更多的社会服务，参与社会事务的管理。再次，要积极创设公众参与的有效载体，鼓励公众通过各种渠道参与社会管理，逐步提升公众关心、参与社会事务管理的意识和能力。

着眼于促进社会的信任合作，实现社会管理手段从单纯依赖行政管制向注重协商合作转变。社会管理区别于政府管理和企业管理的一个显著特点，是以平等的协商、合作作为管理的基本手段。要改变过去那种过多依赖行政干预的管理模式，尽量减少管、控、压、罚手段的使用，不断增强做群众工作的本领，学会以对话、沟通、协商等人性化的办法来解决社会问题，化解社会矛盾。要积极推进政府社会管理乃至整个公共事务管理的公开化，充分保障公众的知情权，消除因为政务不公开、不透明产生的误解和对立情绪。要适应网络时代信息传递和社会交往方式的深刻变革，积极探索网络舆论引导的有效方式，充分保障公众的自主表达权利，使社会的不满情绪得到及时的宣泄和疏导，避免负面情绪的郁积及其无序释放。要充分发挥社会组织在利益表达上的“过滤器”作用，促进利益表达的理性化，鼓励社会组织充当利益协商、谈判的主体，维护社会群体的合法权益；支持社会组织通过人性化、个性化的服务和沟通，缓解社会矛盾、疏导负面心理、舒缓负面情绪，实现政府社会管理从直接干预到间接引导的转变。

着眼于激发社会活力，积极推进基层民主政治建设，实现社会管理方式从自上而下的等级控制向平等互动的民主协商转变。近十多年来浙江各地在社会管理上创造的大量典型经验，如台州的“民主恳谈”实践、温岭的工资集体协商制度、武义的村务监督委员会、天台的村务民主决策“五步法”、杭州的“以民主促民生”实践等等，一个共同的特点，就是以民主促合作，以合作促信任，即通过认真落实人民群众的民主权利，扩大公民的有序参与，建立政府及基层组织与公民的沟通、协作，进而在广泛的协商、合作过程中，增进彼此的了解和信任，最终促进社会问题、社会矛盾的理性化解。在创新社会管理的实践中，我省应当充分发挥基层民主政治试验活跃，公众的政治参与热情较高、参与能力较强的政治优势，把加强基层民主政治建设同创新社会管理有机地结合起来，形成政治发展与社会治理相互促进的良好局面。既要通过进一步健全基层组织的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的规范体系，从源头上最大限度地减少基层社会矛盾的产生；又要通过创新公众参与基层社会管理的渠道和载体，全面落实人民群众的知情权、选举权、决策权和监督权，建立健全社会不和谐因素的排查机制和社会矛盾的预警机制。还要通过建立健全利益纠纷、利益冲突的民主协商机制，鼓励和引导社会群体以对话、协商、谈判的方式来调节利益关系，学会以民主的方法，按照民主的程序来维护自己的权益，化解彼此间的利益冲突。