留下买路钱

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在收费站缴过路费的车主。摄影-本刊记者-刘震

　　留下买路钱

　　“贷款修路，收费还贷”最初是一项利国利民的政策，也正是在这个政策的支持下，中国的公路网建设在30年间取得了辉煌的成果。然而，30年后，这项政策下的中国收费公路，似乎正在陷入“收费还贷，越收越贷”的恶性循环，渐渐成为一大民怨。

　　6月20日，国家发改委、财政部等五部委联合在全国范围内开展收费公路专项清理工作，拟用一年时间，集中清理全国公路的超期收费、通行费标准过高以及不合理的收费。此举一出，引来称赞，也多有质疑：清理行动会有用吗？

　　事实上，公路的收费政策问题复杂，涉及多主体、多部门、多省份的利益博弈。《中国新闻周刊》记者通过调查发现，尽管中央政府三令五申要整治乱收费情况，但地方政府既是公路收费政策的受益者，又是治理乱收费的直接责任人，很难作出给力的举措；各地有关收费公路的信息不够透明，甚至当地官员都不甚了解，公众和媒体更无法介入及监督，只能无奈地置身一旁，隔岸观火。同时，中央及地方的财政投入不足，燃油税费改革不彻底，以及相关法律法规的漏洞，使当前中国收费公路成为了一个特殊的利益群体，绑架了公众利益，吞噬了路之“公”。

　　欲解决这些复杂的问题，仅通过清理超期收费、降低通行标准很难完成，而应转变中国现有公路发展方式，将公路从发展经济的工具属性，转变为公共设施的公属性，从体制上着手根治中国的收费公路问题。

　　从这个意义上说，收费公路的治理问题，也是让老百姓分享建设成就，让全社会分享改革红利的问题。

　　公路收费的“死结”

　　要解决今后中国公路的收费问题，首先是通过协调中央和地方财政，解决之前公路建设的债务压力，停止把偿款压力转嫁给公众的钱包

　　本刊记者/崔晓火

　　云南公路的债务问题，来得不那么是时候。

　　6月20日，交通运输部等五部委宣布开展清理收费公路工作，随后便传出云南省的收费公路4月份险被近千亿元贷款压垮的消息。这枚重磅炸弹引发的震荡，波及了多个部委、地方政府和国有银行。

　　据报道，负责省内近20万公里公路建设和融资的云南省公路开发投资有限公司，注册资本仅为50亿元，目前在包括国家开发银行、建设银行、工商银行等十几家银行贷款余额高达900多亿元。然而在6月底相关贷款即将进入还本付息期之时，公司却向债权银行发函，表示“即日起，只付息不还本”。

　　尽管这股地方公路项目投资的“违约”潮目前仅露出“苗头”，但在一些内部人士眼中，这多少是一件令交通系统“难堪”的事情。

　　事实上，由财政紧缩带来的地方公路的债务问题，目前在多数省份普遍存在。哪怕不少高速公路现在的收费从每公里0.5元提高到1元，许多地方政府仍然是“很差钱”。

　　这就是公路收费问题的“死结”。

　　“债务危机”来了？

　　7月1日起，北京首都机场高速对通行车辆的收费标准从标准车型每部10元调低至5元。这被外界认为是多年来地方政府对公路收费的首次“矫正”，也是6月20日交通运输部等五部委开展清理收费公路工作启动以来第一条明显降价的争议公路。

　　这条总长18.7公里的“明星公路”在1993年通车时公布的投资总额为11.65亿元，每年约4亿元的通车收费使其早已还清贷款。不过，被授予特许经营权的首都公路发展集团有限公司却始终不公开这条公路的收入去向。

　　国内对收费欲罢不能的公路还有不少。日通行量高达10万辆的广深高速和5万辆的沪宁高速等都是著名的“印钞机”公路。

　　这些“明星公路”利用高效益和高利润，大量吸金，在维持自身运营的同时，将利润转移到省内其余“差钱的”新建公路和低效益公路项目中。这种以旧建新、以旧养新的资金滚动，为各省市的公路项目建设解决了短期的资金问题，快跑式地完成了路网建设。

　　“这种资本滚动式的发展支撑了国内许多省区内相对落后地区的公路网普及。比如沪宁高速所在的江苏省就以运营收入补贴苏北地区的公路建设。”交通运输部规划研究院副总工程师徐丽告诉《中国新闻周刊》。

　　然而全国的公路项目仍存在巨大的资金缺口。在不断的补窟窿中，公路建设似乎陷入永无止境的债务问题中。

　　6月27日，国家审计署公布的最新审计报告表明，2010年全国高速公路债务的借新还旧率为54.64%。而中国银监会也有调查显示，黑龙江、湖南、湖北、河北、吉林、山西、云南、重庆、青海、贵州等省的2011年通行费收入，在扣除必要养护管理费用后，难以有效偿还贷款利息。

　　据交通运输部主办的《中国交通报》7月1日报道，多个省级政府公路项目的负债率多数超过70%。南方某省一家总资产1650亿元、负债率达71%交通集团坦言，该集团2010年仅支付银行利息就需33亿元，未来五年，该公司还将承担1968公里的高速公路建设任务，总投资规模约2228亿元，需投入资本金约662亿元，目前尚有约381亿元的资本金缺口，即使资本金全部到位，集团也将新增1500亿元债务。

　　即使在拥有高效益公路的地区，例如财力雄厚、公路网发达的广东和江苏两省，地方财政也普遍将公路收费，转移为其他公路项目的修建和养护。在两省2011年的财政预算中，均提到将地方财政的交通事业支出主要用于县乡和农村公路网络，因为鲜有投资者主动提出承建这类免费公路。

　　广东省金融办公室主任周高雄曾透露，省内路桥建设负债已超过1600个亿，其亏损率在2009年达到36.4%。“再这样下去将可能变成银行的烂账，影响金融安全。”

　　一位国有商业银行的投资管理人士表示，近期中国人民银行的紧缩政策让各大国有银行对公路的放贷更为谨慎，还有一些效益相对较低的高速公路面临潜在的“违约”。如果6月份的消费价格指数（CPI）如外界预料突破6%，7月份央行即便仅仅是象征性地加息，也不排除部分公路项目出现“违约潮”的可能。

河南省洛阳市郭寨收费站取消，收费员在撤站前站最后一班岗。图-CFP

　　地方修路“大跃进”

　　然而，在过去的十年间，银行始终热衷于为地方政府借贷修建各级公路。实际上，相对薄弱的监管机制以及各大银行对公路项目借贷的较高积极性，让崇拜GDP数据的地方政府对于修建公路产生了较大的冲动。

　　显而易见，尽管立项之时需要大举拆借，还款负担早已转移到下届政府。只要有新的公路项目，就可以有大量的现金流，从而推高本届政府的GDP指标。

　　据一名业内人士观察，几乎每个省都不止一次地修改过其高速公路规划。“我们不可否认公路网本身对中国经济的提升作用，但不是每个地区都有能力支持这么多公路的修建和养护，这需要严谨判断。现在许多省区内的高速公路密度已超过欧洲部分国家。按照目前的规划速度，总里程还会累加。”

　　事实上，据业内人士分析，至2005年，交通制约经济的“瓶颈”效应已有所缓解，而修路带来的经济快速发展也较2005年前显弱。但地方政府依然大量举债修路。

　　为应对国际金融危机，2008年国内公路“高速”上马，高速公路总里程从8.5万公里调整为10万公里，当年就建设了6433公里，总投资6000亿。根据交通运输部公布的数据，2009年，国内新开工的高速公路建设项目达111个，新增里程1.2万公里，计划总投资约7000亿元，同比分别增长3.6倍、5.9倍和6倍。

　　根据交通运输部统计，按“十二五”规划，截至2015年，中国将建成10.8万公里国家高速公路网，目前已完工的里程达7.4万公里，尚不包括大量在规划中的高速公路。

　　对公路网建设的热情，客观上促进了公路里程的提高，但随之而来的问题是，已经发展到400多万公里的公路网，如何承担继续增长的银行债务，并保持良性循环。

　　从另一方面来看，目前国内的高速公路共有23家上市公司的公路资产，其中境内19家、境外4家。据中国公路学会高速公路运营分会统计，这23家公司，共掌管全国10.58%的高速公路和1.78%的一级公路。

　　这些上市公司均为国资企业，挂帅者不乏交通部门出身的官员。如四川成渝高速公路股份有限公司，据其2010年年报，现任24名董事、监事和高管中，有15名为四川省交通厅的前官员。

　　这种职业背景，也使得公路项目的决策多多少少受当地政府的影响。“地方政府要求你修路，而你又缺钱办事，那么就是谁有办法，谁说了算。”一位业内人士告诉《中国新闻周刊》，“你不做，还有别人做，在这个环境中，就算换个人来负责公路项目，做出的决定也不会差很多。”

　　当然，地方政府也有利可图。

　　国家审计署2006年的《18省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果报告》，是近年来唯一一份针对收费公路违法问题的官方报告。

　　报告指出，一些地方政府和交通部门从自身利益出发，把收费公路作为融资平台，在公路上违规设站、提高收费标准、将政府还贷公路随意转为经营性公路等，经营企业则通过地方政府批准的高收费期限和收费标准获取收益，用来再投资政府指定的其他项目，或弥补财政经费等。这不仅不能吸引社会资金参与公路建设，而且让一些单位以极低的风险代价控制了巨额公路国有资产，并从中获取巨额利益。

　　审计署调查了山东、江苏、浙江等10省(市)共106个公路经营权转让项目发现，地方政府越权和违规审批经营权转让的项目多达60%。另外，多数地方政府还转让项目资金，要求受让方以被转让公路作质押取得银行贷款支付。

　　审计署表示，地方政府通过自查，解决了部分存在的问题。

　　“通常，地方政府在向民营资本转让公路经营权时，会附加一部分隐性条款。如承担一条效益相对不高的公路，政府会在其他方面给予政策上的帮助。”一位国有商业银行的投资管理人员透露。

　　财政蛋糕如何分割

　　负债建设国内公路，最初是中央财政无法支撑路桥项目投资时的“无奈”之举。

　　1984年1月1日，中国第一座收费大桥——广东省的广深线中堂大桥建成。1984年底，中国第一条收费公路——广东省中山市张家迈进港公路宣告通车，中国公路跨入“贷款修路、收费还贷”时代。20多年来，多数公路项目中央投资的比例低于15%，国内各省市平均超过80%的收费公路由银行借贷修建。

　　交通运输部科学研究院金融所王利彬博士表示，借贷修路的创举曾经从相当程度上解放了中央财政，促成了国内公路网的快速成型，并大力拉动了区域经济增长，让国内的公路网络提前数年走出了制约经济发展的“瓶颈期”。因此，交通运输部副部长翁孟勇始终坚持，“没有收费公路的政策，就没有中国交通的成就。”

　　然而，海量债务导致的偿还压力，直接表现为公众感受到的公路收费过高。交通运输部的调研显示，“以非收费公路为主，适当发展收费公路”的公路政策，现实中已发生了偏差，借贷修路带来大量的融资问题，已形成巨大的资金缺口。据《中国交通报》报道，全国公路的资金缺口约在1万亿至3万亿元之间，若政府不从财政上大力支持，资金缺口将越来越大。

　　另据交通运输部统计，如今35%的国家高速公路尚未建设完成，一些主要运输通道拥堵现象普遍，急需扩容改造。这样的公路建设规模，每年需投入资金超过1万亿元，而目前超过400万公里规模的公路，每年3000亿元的养护、运营与管理费用，累加花费将是天文数字。

　　与此同时，我国每部新购乘用车需缴纳10%的车辆购置税，从2009年起，每升燃油征收1元燃油消费税，这两项共计每年有超过2000亿元的中央税收，再加上中国持续增长的财政收入，并没有带来对公路建设投入的增长。根据交通运输部财务司的数据，2001年，全国公路建设投资总额中国家财政投资的比例为20.22%，及至2006年，这一比例下降到11.09%，降幅近一半。

　　“中央财政仍然觉得公路项目可以通过大量举债完成，因此从公共财政中投入资金的意愿不足，导致现在公路领域出现债务问题。”交通运输部一位人士告诉《中国新闻周刊》，“收费公路的问题说到底，有一部分是由于强势政府部门互不相让，最终只好由公路使用者承担责任。”

　　拆解“死结”

　　实际上，清理收费公路的工作从2005年起始终在持续。2009年实施燃油税改革后，国务院明确下达了《逐步有序取消政府还贷二级公路收费实施方案》，由各省市自行逐步取消收费公路。但不少业内分析人士指出，2009年的这轮清理未能改变现状，根本原因是未能破除历史遗留的体制和法律困境。

　　此前，由于地方政府规划的公路项目多为其省市交通部门自行融资，收费公路从审批、融资、运营到还贷，都缺乏有效的监管。

　　一位长期参与讨论各地高速公路项目的公路专家坦言，“一条公路的参与各方在利益上高度一致，这种情况下，评估专家不免要受到来自政府、投资方或运营方的压力，很难做出独立客观的建议。”这位学者曾参加过多次高速公路定价听证会。在他的印象中，从预测高速公路的车流量，到核算修建道路的成本，听证只是“走走形式”。

　　交通运输部规划研究院副总工程师徐丽进一步指出，若要彻底清理收费公路，前提是，在解决财务公开和价格监管等问题的基础上，通过统一而健全的公路收费管理主体管理公路。“这个主体可以是公司，也可以是类似高速公路管理局的事业主体，但关键是要在有效监管下运营。”她说。

　　徐丽认为，在现有情况下，想要彻底清理公路收费偏高有两种途径：一是由政府“兜底”，逐步填补债务缺口，减轻公众使用公路的成本；二是修改有关收费条例，在改进资金监管的情况下，延长公路收费的年限，才有可能降低收费的强度。

　　徐丽所提到的条例就是2004年开始施行的《收费公路管理条例》。这部条例明确规定，政府还贷公路的收费期限，最长不得超过15年，中西部地区不得超过20年；而经营性公路的收费期限，最长不得超过25年，中西部地区不超过30年。

　　然而，这部曾经以制约公路还贷期限为目的的条例，如今成为负债环境下地方政府只字不提降低收费的制度性障碍。

　　“这是显而易见的：收费期限越短，收费强度越大。”知情人士透露，针对《收费公路管理条例》修改，已经在2010年启动，并进入国务院法制办的修改程序。

　　曾资助过中国公路建设的世界银行也提出了建议：中国可以考虑将成熟省份的高速公路收入转移到欠发达省份低容量和非营利公路的建设上去，弥补其他省份的收入不足，或像发达国家一样，扩大征收燃油税以解决建设资金的巨额缺口。

7月1日，首都机场高速公路调整车辆通行收费方式和收费标准，各收费站进京方向停止收费。图-CNSPHOTO

　　每公里0.5元，怎么算出来

　　0.5元/公里，中国现行公路平均收费标准究竟是如何计算出来的

　　文/王淏童

　　收费公路究竟是如何定价的？

　　"这是个很复杂的问题。"交通部规划设计院副总工程师徐丽回答说。

　　理想化的定价方式

　　简单地讲，公路的收费标准，是按总投资、还款期以及预计车流量计算出来的，即用总投资额、预计还款期限内银行贷款的利息减去收费期内预期的每年收费情况，分摊到预计中的每一辆车上（同时区分车型比例、行驶里程），计算出平均每公里的收费标准。排除道路养护费用，可以简单举一例：一条总投资10亿元、全长100公里的公路，车流量以小客车为单位车型预计为每天50000辆，这样算下来小客车的收费标准就是每公里0.55元。

　　按照这种计算模式，一条公路的投资额越高，通行费便越高，而当地的经济发展水平、人均收入、预计车流量、原有交通路网情况也会对公路收费定价产生影响。

　　其中，预计车流量最为关键。在公路的可行性研究阶段，设计者通常要实地调查，通过与并行的已通车公路的车流量来预测设计公路的未来可能车流量。但是在实际中，由于公路行经地区的经济变化，以及当地政府对交通发展规划的修改，对车流量的预测往往具有不确定性，影响了对通行费的预算。

　　按照这种方式计算，以小客车为例，我国最初的全国公路平均收费标准为每公里0.3元，后来又涨为平均每公里0.5元至0.6元。

　　公众"被定价"

　　然而这种理想化的定价计算方式只存于上世纪80年代我国最初修建的几条收费公路。当时，按种这种模式来计算，使用者缴纳的通行费不但能够偿还贷款，而且能够达到"每个使用者在公路上获得的经济效益是他缴纳的通行费的三倍左右"的世界银行标准。

　　一位不愿透露姓名的高速公路实际运输量研究专家告诉《中国新闻周刊》，在如今高速公路的可行性研究中，预计车流量往往被"人为的预测"取代，为了证明修建道路是"必要的"，地方政府往往会动用手段影响专家对未来车流量的预测。"我们曾试图将开通后的实际运输量也计算到定价机制中去，但现实中，很少有项目能真正做到这一点。"

　　这位专家还指出，由于公共需求不断变化，加上地方政府缺乏长远期规划，几乎每个地区的每一届政府都要修改既有交通规划，也在很大程度上改变了相关公路项目原预测的交通流量发展趋势。近几年部分普通收费公路出现惨淡经营、每况愈下的尴尬局面，无一不与这种情况相关。

　　另一方面，由于工程造价、贷款利率的上涨，导致按理想状态计算收费标准已不现实。交通部规划研究院副总工程师徐丽告诉《中国新闻周刊》："现在公路收费的价格，是按照约定俗成的价格标准来制定的，基本不能与回收成本挂钩。比如，北京目前高速公路小客车的收费标准是每公里0.5元，但是近几年新建公路的造价已达每公里1亿元，以每公里0.5元的标准收费是收不回成本的，但若收费标准定得过高，公众也无法接受。"

　　据了解，实际收费远低于按照成本和还款期计算出的收费数额的公路不在少数，比如湖北的沪蓉西高速公路，由于地处号称"地质病害百科全书"的鄂西高原，而且桥梁和隧道占总长的52%，其投资高达204亿元。这条公路的现行收费标准是5座以下小客车每公里1.05元，远高于中国每公里0.5元至0.6元的平均标准，但如按20年还贷期计算，其收费标准需要达到每公里3.75元才能回收成本。

　　这些还款困难的公路，也是地方政府不愿在某些效益好的公路过了还贷期仍然收费的原因。比如中国最繁忙的公路之一沪宁高速公路，收费年限是从1997年到2032年，长达35年，远高于《收费公路管理条例》规定的最长收费期限——经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。据统计，沪宁高速公路早已收回200多亿元的总投资，仅2010年通行费收入达42亿元，营业利润33亿元。然而像沪宁高速公路这样盈利能力强的公路，它的收益除了用于偿还自身的贷款、回收投资以及养护维修，还需要去补贴其他效益不好的公路，或者用于修建新的公路。

　　并不是每条过了还贷期仍在收费的公路都是这种情况。比如广东省的很多公路已经转为经营性公路，经营主体是各个公司，就无法体现效益优差公路之间的交叉补贴，比如广深公路这样高效益的公路，其收益并未用于补贴省内其他公路。但江苏省的公路体系已经基本形成，车流量逐年提高，各条公路的贷款和投资偿还情况较好，可以预见，未来资金将主要用于养护需求，有可能逐步地把收费降下来。

　　过低还是过高？

　　如此看来，现行的收费公路定价不是太高，似乎还有过低之嫌。但这与公众的实际感受差距甚远。

　　多名业内专家告《中国新闻周刊》，这是因为中国现行的收费标准，与国内公众的生活水平不甚匹配。比如，意大利的高速公路每公里收费折合成人民币只要0.13元，但是意大利的人均收入却是中国的5倍多。

　　另一方面，国内修建公路过于依赖银行贷款，用"买路钱"偿还贷款，无形中加重了公众的通行成本和负担，而国外则采用通过大量财政拨款和高税收的方式修建公路，使公众减少通行成本过高的感受。如美国《联邦资助公路法案》规定，修建州际高速公路的费用，联邦政府出90%，州政府出10%，其中联邦资金由"联邦公路信托基金"提供，基金的87.6%来自政府征收的燃油税。因此，在美国超过10万公里的高速公路中，只有不到十分之一的路段需要收费，而且收费仅用于维修和养护公路。

　　日本也存在用收益好的公路补贴收益差的公路的情况。为了支持新公路的修建，还曾一度提高已有收费公路收费标准，但遭到日本公众的强烈反对。为此，日本政府延长了国家高速公路网的偿还期，以减少费率的增长，偿还期从早期的25年到30年，逐步延长到了40年。

　　但对于现阶段的中国，这种情况似乎也不适用。"由于现行收费与偿还贷款的差距较大，即使延长还贷期，收费标准也不会下降到人们想象的那么低。即使偿还完贷款，还有大量的养护资金，还需要收取一定的费用。"徐丽说。更为现实的问题是，由于过去在公路经营主体上的宽松环境，使得现在国内公路的经营主体构成极为复杂。"在广东、四川、浙江等省份，由于很多公路的经营主体构成比较多元，很难实现项目之间的交叉，想通过延长收费降低收费标准，可能会面临更为复杂的局面。"

　　事实上，这种复杂的局面在定价过程中便已有体现。一位长期参与讨论各地交通部门高速公路项目的公路专家坦言，"建设一条公路时，参与各方的利益诉求是高度一致的，因此参与项目审批和定价的专家，不可避免地要受到来自政府、投资方和运营方的压力。"

　　这位专家曾参加过多次省级交通部门举行的关于高速公路定价的听证会，在他的印象中，这些听证会就是"走走形式"。"如果听证会上的每一方都想着要使这条高速公路上马，那么从预测这条高速公路的车流量，到核算修建道路的成本，地方政府邀请的评估方都很难在这些问题上保证立场公正，最后连负责定价的物价部门也身不由己。"

　　"其实，公众普遍感到国内收费公路的通行费高于承受能力，公路收费定价机制本身并不是最关键因素。最关键的因素是财政资金支撑能否到位。"徐丽说。（文章来源：中国新闻周刊）