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国防动员启动法律问题研究

作者：薛刚凌 吴健 浏览：30 #ckepop{padding-left:80px;}分享到： QQ空间 新浪微博 人人网 开心网 更多 0

【作者】薛刚凌  吴健?
    【内容提要】国防动员是我国《宪法》和《国防法》中规定的一种国家行为，其目的在于紧急调动国家资源，以适应战争的需求，为战争服务。本文研究的是国防动员启动环节的法律问题，从法学角度，分析国防动员启动的主体、范围、程序、条件、法律效果以及启动之后公民的权利的克减与保障，以期对国防动员行为的研究、国防动员制度的建设乃至《国防动员法》的制定有所裨益。
    【关键词】国防动员；启动；军事法  

国防动员在现代社会具有重要意义。其作用主要体现在：
    首先，国防动员是现代国家存在和发展的重要组成部分。在和平时期，任何国家不可能也没有必要维持庞大的战争准备规模，但必须拥有足以应付战争的国防力量。为减轻国家负担，又保持必要的国防力量，各国普遍选择了既要发展，同时又必须兼顾安全的国家战略。这就是在保持常备军精干化的同时，注重加强国防后备力量建设和动员准备。 因此，国防动员成为一国国家战略的重要组成部分。
    其次，通过国防动员，可以最快的速度将国家的各种力量动员组织起来投入战争，从而取得战略主动，可以使人力、物力、财力资源的分配和使用更加适应战争的需要，也可以弥补因战争破坏而造成的巨大人力、物力、财力消耗，不断满足战争进程发展的要求。以二战时期的美国为例，美国在这段时间内的工业动员、科技动员以及武装力量动员超过德日等敌对国家的总和。到1945年，一共制造了30万架飞机，美国油轮的总容量从1941年的2．5万吨上升到1945年的11．4万吨。同时，全国的工厂共生产8243艘舰艇， 64000艘登陆舰以及86000辆坦克。 这一系列的国防动员措施为取得战争胜利提供了有力的保障。
    再次，与以往战争相比，高技术战争由于大量应用先进的武器装备因而具备了许多鲜明的特点。但是，作为战争构成的各种因素并没有发生变化。战争的主体力量依然是军队，交战双方依然需要经过军队在战场上的反复较量来决定胜负。因此，为满足军队作战需要，保证战争胜利的各种物质和精神条件，不仅必须具备，而且仍然起着重要作用。而要形成这些物质和精神条件， 实施国防动员依然是最重要的措施之一。海湾战争时期，美国成功地进行了大规模的交通运输动员，先后征用了几百架民航飞机、200多艘民船和80艘国防后备船。在战争开始前，美国就已向海湾地区运送了800多万吨物资和装备，有效地保证了美军军事行动的需要。 海湾战争的发展进程证明：在高技术条件下的局部战争中，国防动员仍然具有影响战争胜负的重要作用。
    总之，国防动员已成为战争的重要内容和必不可少的重要组成部分，只要战争存在，就离不开国防动员。在现代历史条件下，新的国际战略格局将对我国安全带来许多新的挑战，高新技术的发展及其在军事领域的运用将极大的改变着战争的面貌，给国防动员也提出了新的要求。
（三）国防动员及其启动的法律意义
    国防动员的核心功能在于保障整个国家体制由平时体制转向战时体制的过程中保持快速并且稳定的状态：一方面是满足国防与战争的需要，保障战争的顺利进行，并能达到预先设定的动员效果。同时，在另一方面要尽量减少或者不对公民的各项权利造成影响和损害，如何在这两者之间达到一定程度上的平衡，则是研究国防动员的法律意义所在。
    如何从法学的角度展开对国防动员的研究，笔者认为，应把整个国防动员作为一个法律过程来加以理解，即从法学上讲，可以将国防动员行为界定为包括国防动员的启动、实施和结束三个过程，在这三个过程之中，各种制度不断转化，权利义务也在发生变化。在这其中，首要的问题是启动问题，启动意味着国防动员的开始。从现有法律的规定来看，有关国防动员启动的规定太过于原则，缺乏总论性的规定，可操作性不强，国防动员的主体、条件、范围等问题都需要细化。而只有事先做好缜密的设计，在未来一旦遇到需要启动国防动员的若干紧急情况时，才能从容应对。
    为此，本文把研究对象定位为国防动员的启动，结合现有法律的规定，分析国防动员启动的法律要件、法律后果以及启动国防动员之后公民的权利的克减与保障，就目前尚无法律规置的部分提出笔者的建议，以期对国防动员行为的研究、国防动员制度的建设乃至《国防动员法》的制定有所裨益。
二、国防动员的启动范围
    国防动员程序启动时，必须考虑启动范围的问题，因为这直接关系到动员的广度以及强度。国家需要评估当前面临的形势，而后再根据评估的结果决定动员的范围，从而达到最有效的利用社会资源、尽快结束危机状态的目的。从其他国家的情况看，各国一般都对动员范围进行了规定，从而可以事先进行规划、准备和约束。
（一）现有法律的规定
    我国《国防法》从动员规模的角度，将动员的启动范围分为总动员和局部动员。
1．总动员
    总动员是国家在全国范围内进行的全面动员，即将全国军事、政治、经济、科技、文化以及社会生活的各个方面转入战时轨道。相对于局部动员来说，总动员有如下特征：
  （1）全面性。总动员涉及国家各个地方、各个领域，并可能涉及每一个有能力承担国防义务的公民。为了应付大规模战争，总动员将使国家全面转入战时体制，一切部门和全体公民，都要服从战争需要，以各种不同的方式支持战争的进行，属于全民动员的一种法律状态。
  （2）彻底性。总动员将使国家所具有的战争潜力更多地转化为战争实力，使政府的各种机制更多地由平时状态转换为战时状态，并由此导致整个国家制度和社会生活发生根本性的改变。
  （3）持续性。总动员多是为赢得全面战争而反复实施的。一般说来，全面战争比局部战争涉及的范围更广，持续时间也更长。这就要求总动员必须随之持续下去，成为长时间分批次进行的活动。
2．局部动员
    局部动员是国家在部分地区或某些部门进行的动员。相对于总动员来说，它具有以下特征：一是有限性。局部动员多是为局部战争实施的，其目的、时间、范围有限。一般说来，局部动员的规模应当控制。这样不仅可以尽量减少国家的负担和损失，还有利于达成政治上的主动。进行局部动员时，国家体制不作根本改变，社会制度不发生根本的转换，社会的各个方面和公民也大多保持正常生产和生活，维持正常的社会秩序。二是不稳定性。局部动员的不稳定性主要表现在可能随着战争的扩大而发展为全面动员，也可能始终在局部地区或某些部门进行。
    实施总动员或者局部动员，是由战争规模以及国家战略意图决定的。动员规模必须与战争规模相适应，才能满足战争的需要，从而赢得战争的胜利。总动员和局部动员在一定的条件下还可以相互转化，如果战争规模扩大，局部动员可以升级为总动员；随着战争规模的缩小，总动员也可以逐步转为局部动员，动员的规模应该随着战争形势的变化而进行调整，战争动员的领导机构应当掌握这种变化，适时调整动员规模，以符合战争的需要。
（二）动员启动等级划分
    仅仅把动员等级划分为总动员和局部动员，太过宽泛和原则，是远远不能适应动员的实际需要的。我国目前局部动员涉及的范围过大，在动员的执行上会带来诸多不便，动员主管部门难以确定重点，被动员对象也不知道自己所处的地位和应尽的义务。 只有事先进行一定程度划分，在应对各种情况时，才能有的放矢地解决问题，使得动员计划更具操作性，提高资源的使用效率，提高应急反应能力。
    以美国为例，美国把国防动员分为六个等级：核战紧急动员，适用于核战争的情况，此时各部门立即转入战时动员体制，执行战斗任务；总动员，适用于全球军事行动，国会动员一切力量，包括后备队、国民警卫队进行工业、经济总动员；全面动员，适用于多地区的意外事件，国会宣布进入紧急状态或者正式宣战之后，动员计划内的一切力量投入现役，工业部门转入战时生产；局部动员，适用于地区性的意外事件，此时总统可根据需要宣布进入紧急状态，动员100万后备役人员执行任务，扩大军工生产；选择动员，适用于人道主义援助或者是反毒品中，总统可动员部分后备役人员；征召后备役人员动员，适用于国内的叛乱或者抢险救灾中，总统在未宣布紧急状态时，有权征召10万后备役人员。
    美国的划分对我们有一定的借鉴意义，对照我国，刚刚通过的《突发事件应对法》也对预警的级别进行了划分，该法第24条规定：“可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。”并根据级别的不同可以采取不同的紧急措施。这对我们研究我国国防动员的等级划分也有一定的启发意义。
    对于我国国防动员的范围，笔者认为，主要需要细分的是局部动员部分，因为总动员可以单列为一级，并且是最高级，用以应付核战争和大规模的全面战争。就局部动员而言，面临不同的形势，动员的程度和影响都不同。具体而言，笔者认为可以粗略可以分为以下三级：
1．一级动员
这是仅次于全面动员的局部动员，主要在面临较大规模战争时适用，工业部门全部转入军工生产，一切预备役力量投入现役，在国土的大部分区域进行国防动员。
2．二级动员
在面临中等规模战争时适用，国家可以根据情况动员一定数量的预备役人员投入现役，同时扩大军工生产，在国土内的部分区域实行动员。
3．三级动员
在面临小规模和较小规模战争时适用，以现役军人和现有的军工生产为主，根据情况征召少部分预备役人员。
三、国防动员的启动主体和程序
    国防动员程序的启动，涉及到的另一个重要问题就是启动主体的问题，因为国防动员不能够自动启动。当国防动员逐步成为国家行为之后，国防动员的启动权和实施权也逐步转移给国家，而不仅仅局限在军事机关内部。由于国防动员属于国家重大战略问题，关系到国家的存在与否，对战争有着决定性影响。因此，对于启动主体的规定尤其重要。
    以美国为例，美国实行联邦政府集中领导，政府各部门分散实施，并将全国划分为若干动员区的战争动员体制。美国把各级动员机构看作是整个动员体制的核心部分，包含动员决策机构、动员协调机构和动员执行机构三大部分。《美国宪法》将美国武装力量的领导权赋予总统，将宣战权赋予国会。最高决策机构负责指挥国家武装力量，包括对战争动员行使指挥权。动员协调机构由总统安全事务助理任主席，成员由13个部、7个局、委和参谋长联席会等20多个部、署级机构的人组成。据统计，美国国会、政府和军队参与动员工作的主要部门约80个，其中国会占1/3，军政系统占2/3。保证美国战争动员得以顺利实施。
（一）我国国防动员的启动主体
    在我国，决定实施国防动员的权限，属于国家最高权力机关。根据《中华人民共和国宪法》第62条第14项的规定，全国人民代表大会行使“决定战争和和平的问题”的职权，根据宪法第67条第18、19项规定，全国人民代表大会常务委员会有“在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防御侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布”和“决定全国总动员或者局部动员”的权力。宪法第80条规定，“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人大常委会的决定，宣布紧急状态，宣布战争状态，发布动员令。”在《国防法》中，以上机构在国防动员领域的职权被再次加以确认。 从以上规定可以看出，从法律角度来看，我国国防动员的启动主体主要包括全国人大、人大常委会、国家主席等等。
根据以上的分析，虽然我国的《宪法》、《国防法》原则性地规定了国防动员的启动者，更确切地说是决定主体，但是，具体的运作主体以及主体之间的相互关系并没有规定。笔者认为，启动主体可以细分为以下几类：
1．提交动员案的主体
    按照法律规定，法律案的通过需要有某个部门提交立法机构。例如，《立法法》第12条第2款规定：“全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。”与此类似，动员案也需要一个提交机构。根据国防动员的特殊性，在所有的国家机关当中，只有中央军事委员会对当前的军事形势认识最为全面和准确，对是否进行国防动员的意见也最具有权威性。因此，笔者认为，应当将提交动员案的权力授予中央军委。至于国务院也可以作为提交动员案的主体，值得考虑，国务院按照法律规定虽然有国防职能， 但其职能主要是对内，在国防动员方面主要体现在国防动员的组织和实施工作中，并不适合作为国防动员的启动主体。
2．动员案的审议主体与决定主体
    动员案提交之后，需要由有权机关来进行审议，审议主体与决定主体是一致的，按照法律规定，即全国人大或者人大常委会（全国人大闭会期间）。但是，动员案不同于一般法律：首先它对一个国家影响甚大，因为涉及战时体制的转换；其次，动员案一般是在紧急情况下提出的，需要立即通过并迅速实施；再次，动员案涉及到国家的战略问题，因此，保密要求比较严格。基于以上几点理由，笔者认为，可以在目前全国人大的专门委员会中专设一个军事方面的特别委员会，其职能之一就是在人大常委会的领导下对国防动员进行审议和决定。其优点在于，特别委员会委员大多比较专业，效率比较高，而且人数较少，并且满足了国防动员保密的需要。
    动员案的审议和决定要参照立法程序来进行。但是，基于国家面临的特殊形势以及国防动员的紧迫性，需要迅速作出决定。因此，在审议的过程中，不能严格按照法律规定的三审三读的程序来进行，要适当简化，在紧急情况下，应当一审就交付表决。在表决中，不应设置过高的条件，特别委员会委员半数以上同意，就可以通过，通过之后即以全国人大或者人大常委会的名义交国家主席发布。
3．动员令的发布主体
    动员案一经全国人大或者人大常委会通过之后，即成为动员令。按照《宪法》规定，由国家主席发布。由国家主席发布动员令，就使得动员令在法律上正式生效，可以体现动员令的权威性和严肃性。动员令一旦发布之后，标志着国防动员正式启动，并产生一系列的法律效力。
4．动员启动的协调主体
    除了狭义上的启动主体之外，对于国防动员这一专门领域而言，需要由专门机构进行负责与协调。《国防法》第47条第1款规定：国务院和中央军事委员会共同领导动员准备和动员实施工作。在我国，动员的准备和实施通过国防动员委员会来完成。国防动员委员会是在国务院、中央军委领导下，主管全国国防动员工作的议事协调机构。其主要任务是：贯彻积极防御军事战略方针，组织实施国家国防动员工作；协调国防动员工作中经济与军事、军队与政府、人力与物力之间的关系，以增强国防实力，提高平战转移能力。
    国防动员一旦启动之后，国防动员委员会需要迅速投入到国防动员中，补充和充实动员委员会的力量，布置动员执行主体和机构执行动员令，协调各个专门领域内的动员行为，以保证动员顺利进行。
（二）国防动员启动的程序
    国防动员启动权力本身也需要有规则来加以规范，这个规则就是国防动员启动的程序，也就是国防动员启动的方式、步骤、时限和顺序。
1．方式
    国防动员的启动方式可以分为秘密动员和公开动员。秘密动员是为了避免暴露战略企图，在各种保密措施掩护下进行的隐蔽动员，其目的是为了获取战略主动权。例如，我国1950年出兵抗美援朝时，就进行了秘密动员，成功隐蔽了战略企图。 公开动员是公开宣布进入战争状态、发布动员令之后实施的动员。公开动员有助于以最快的速度把战争形势和真相告知军民，把动员令传达下去，更快地转入战时体制。 在启动的方式中，应注意在秘密动员中的保密问题。同时在公开动员中动员令还未发布时，也应注意保守秘密。
2．步骤和顺序
    按照上列的分析，国防动员案应当由中央军事委员会提出并提交全国人大特别委员会，特别委员会在收到动员案后要迅速进行审议，审议之后进行表决，表决通过后，由国家主席发布动员令，若表决不通过，则退回中央军事委员会。动员令发布之后，由国务院和中央军委领导下的国防动员委员会迅速组织进入国防动员实施阶段。动员启动之后，特别委员会应向全国人大或者人大常委会报告，全国人大或者人大常委会可对其动员决定进行事后审查。
3．时限
    国防动员一般是在国家处于危急的情况下启动的，因此，对于启动时限的要求比较高，不能迟延。笔者认为，中央军委应当在尽可能短的时间内决定是否动员并提交动员案，特别委员会应当在1至2日内审议并决定是否通过动员案，通过之后，国家主席应当在当天就发布动员令，以最快的速度传达下去，从而保证有关部门迅速转入战时体制，为战争服务。
四、国防动员的启动条件
（一）法律上规定的启动条件
    国防动员的启动条件是指在满足法律设定的何种条件之下，才能启动国防动员的程序。动员是一种积极的对抗措施，其目的在于发动全体人民共同奋斗，对付危险局势，尽力减少因为现实态势给国家和人民所带来的各种损失。 《国防法》第44条规定：“中华人民共和国的主权、统一、领土完整和安全遭受威胁时，国家依照宪法和法律规定，进行全国总动员或者局部动员。”由此可见，我国国防动员的条件是“国家的主权、统一、领土完整和安全遭受威胁”。国家依照宪法和法律进行动员，是动员的程序要求。如前所述，宪法第67条规定，全国人民代表大会常务委员会“决定全国总动员或者局部动员”。依据宪法的这一规定，动员的条件在法律上是否已经成就最终由全国人大或者人大常委会决定。
如何来理解我国国防法上所规定的动员的启动条件？这需要探明立法者的原意。根据权威的解释，“国防活动不仅包括防备和抵抗外来的武装侵略，也包括制止国内企图分裂国家、颠覆国家政权、推翻社会主义制度的武装叛乱或者武装暴乱。因为这些武装叛乱、武装暴乱，对国家的主权、统一、领土完整和安全构成严重威胁。特别是在今后一个时期，我们对‘台独’和其他企图分裂国家的活动，更应保持高度的警惕和戒备。” 也就是说，不光针对外来的武装侵略，对于内部的分裂国家、颠覆政权的武装叛乱和暴乱等行为，也属于“国家的主权、统一、领土完整和安全遭受威胁”的情形，在满足这些条件时，也可以进行国防动员。
（二）动员启动的审查标准
    虽然我国的宪法和法律对国防动员的条件进行了粗略的规定，对于该条件的适用范围也进行了较为宽泛的界定。但接下来的问题是这种状况到了一个什么样的程度才可以进行国防动员，也就是说，有权机关在具体哪种情况下才能进行国防动员。因此，必须对局势进行评估并建立一个审查的标准，从而决定是否进行动员；决定动员的时机，是事前动员还是事后动员；动员的方式，是公开动员还是秘密动员；动员的范围，是总动员还是局部动员等。一般说来，实施战略进攻的一方，把握动员时机的主动权通常掌握在自己手中，其主要着眼点在于对动员进行掩饰和隐蔽。而做好防御的一方，由于在战略上处于被动态势，把握动员时机的难度较大，由于我国由于奉行积极防御的国家战略， 属于后一种情况，因而更需要注重对动员时机的把握和动员标准的细化。
    笔者根据危机的不同程度，尝试提出以下的审查标准：
1．潜在威胁标准
    在威胁还未在现实中出现的情况下，危机还未发生，但可能性非常大，并且可能造成严重后果时，有权机关可以通过其他手段来迅速消除这种威胁。 如果以上手段不能消除这种威胁，可以根据情况进行国防动员。这种动员属于一种事前的动员，动员的一个目的是在危机尚未发生时进行充分的准备，另外一个目的是把动员作为军事战略的一部分，即通过公开动员手段来达到震慑的效果，以阻止威胁的发生。
2．行为标准
    如果破坏主权、统一、领土完整和安全的行为正在发生时，例如，武装侵略、暴乱、动乱等暴力行为，或者是危害主权、统一、领土完整的非暴力的行为，要根据这些行为的方式、危险性、后果等因素，决定是否进行动员，再根据这种后果以及危险性的不同程度，决定是进行总动员还是局部动员。
五、国防动员启动的法律效力
    法律规则是由行为模式、条件假设和后果归结三要素组成。 国防动员作为一种法律行为，而且是国家行为，是将动员潜力转化为战争实力的过程，可以定位为平时体制向战时体制的“转换器”，一旦启动之后，必然会带来制度的转型和权利义务的转换。从理论上来分析，国防动员启动之后，国家可以采取多种紧急措施进行动员。由于统一的《国防动员法》尚未出台，国防动员的法律后果从目前法律上的规定缺乏统一的规定，而且已有规定尚不完整，分散于不同的法律、行政法规、规章中。因此，需要从理论上来加以厘清和概括。
    由于国防动员与紧急状态具有一定的相似性，都属于法定的非常法律状态， 因此，两者的法律后果也可以进行类比。有学者认为，紧急状态的法律效力体现在以下三个方面：“（1）时空效力。紧急状态只能在一定的时间，即非常情况持续存在的时间内有效；只有在发生非常情况的地区才可宣布紧急状态。（2）紧急状态对权利的影响。紧急状态对权利有相当大的影响，实际上是以暂时限制某些权利的行使作为实现其效力的手段。（3）紧急状态对权力的影响。在紧急状态时期，紧急状态地域内的行政权和司法权均受到不同程度的影响。在紧急状态下，必须采取这些特殊措施才能恢复秩序。” 在讨论国防动员的法律效力时，可以参照紧急状态来进行对比和分析。与紧急状态相类似的是，国防动员一旦启动，国家权力迅速集中，体制面临转型，对公民权利义务会造成较大影响。
（一）平时体制向战时体制的转换
    不论是总动员还是局部性的动员，都需要面临体制转换的问题，只不过程度有所不同。在总动员的情形下，平时体制全部转入战时体制，必要的时候要实行军事管制；在局部动员中，管制的程度和范围要根据情况来决定，更侧重对经济方面的管制。但从总体上而言，动员启动之后，主要法律效果表现为由平时机制向战时机制的转变：
1．战时机制的形成
    根据《国防法》的规定，国防动员的具体领域主要包括武装力量动员、国民经济动员、科学技术动员、人民防空动员和交通动员等。因此，以上机制都需要向战时机制转换，一切着眼于战时的需要。在武装力量领域，根据国家动员命令，在停止现役军人退役、休假的同时，征召后备兵员，以数量充足、素质优良的兵员将平时编制的现役部队补充满员和组建新部队，并随着战争的发展和形势的需要，进行持续动员，保障战争的最后胜利； 在经济领域，将经济部门及其相应的机构有组织、有计划地从平时体制转入战时体制，其目的是充分调动国家的经济能力，提高生产水平，扩大军用物资生产，从而保障战争和其他国防斗争的需要；在交通领域，有计划地将平时国防交通领导机构迅速按方案转入战时体制，根据作战保障需要，动员、征用社会运输力量，必要时对交通运输系统实行不同范围、不同形式的军事化管理；在人民防空领域，应按照防空动员计划，组织居民疏散隐蔽和对重要物资、工厂企业、科研单位、机关进行搬迁疏散。对重要经济目标实施防护，减少经济损失。扩大防空专业队伍，进行防空袭斗争，消除空袭后果，配合城市防卫和防空作战等。
2．法律适用的调整
    从平时体制转入战时体制后，法律体系发生临时性的改变，在和平时期适用的某些法律要中止适用，直至动员或者战争状态结束。而关于国防动员的专门法和特别法则应当予以继续适用，一些国防动员状态下的条款要激活，例如《兵役法》、《中华人民共和国预备役军官法》、《人民防空法》、《中国人民解放军动员工作条例<试行>》，《民兵工作条例》，《征兵工作条例》、《国防交通条例》、《民用运力国防动员条例》、《民兵武器装备管理条例》，《中国人民解放军预备役部队战时快速动员暂行办法》、《中国人民解放军预备役军官任免规定》中有关调整国防动员的条款。
3．紧急权力的行使
    在动员令发布之后，权力主体可以在战争动员的特定时间和特定区域内行使紧急权力，采取紧急措施。在社会管理领域和公民权利方面，可以参考《戒严法》的规定，如《戒严法》第13条规定：“戒严期间，戒严实施机关可以决定在戒严地区采取下列措施，并可以制定具体实施办法：（一）禁止或者限制集会、游行、示威、街头讲演以及其他聚众活动；（二）禁止罢工、罢市、罢课；（三）实行新闻管制；（四）实行通讯、邮政、电信管制；（五）实行出境入境管制；（六）禁止任何反对戒严的活动。” 在经济管理领域，为了确保动员的效果，在必要的时候可以限制个别经济活动，采取外汇和国际贸易等方面的管制措施以及税收、金融、价格等方面的调控与管制措施，以及进行军事征收和征用等。
（二）国防动员启动中公民权利的克减
    在国防动员中，对政府权力的相对强化与扩大是十分必要的，否则，不足以应付战争和恢复正常秩序；同时，在动员中对公民的基本权利进行限制和克减也是必须的，否则，不足以保障大多数人的生命和财产安全。国防动员启动之后，对公民权利的限制与战争以及紧急状态下的限制基本相似，同时也有所区别。由于国防动员属于一种由平时向战时的过渡状态，因此，动员状态下与战争状态下对公民权利的限制基本相同。区别之处主要在于国防动员的作用对象主要在与人力、物力、财力的调动，因此，国防动员更加侧重于对财产权的限制。
    为了保障动员的顺利进行，并维护公共利益和社会秩序，需要对公民个人的权利加以限制，或者增加公民的义务。但是，这种限制要把握好原则，以保护公民的权利。应当借鉴国际通行的做法，规定限制公民权利的底线，如不得非法剥夺公民的生命权，不得限制公民受到公正审判、在法律面前人人平等的权利及宗教信仰自由等。同时，还应当规定行政机关征收、征用财产应当依法给予补偿，此外还需考虑公民权利受到不法侵害时的救济途径等。
六、国防动员后对人权的保障
（一）国防动员中人权的限制
    国防动员作为一种非常的法律状态，是国家在非常情况下所采取的调动各种资源的紧急措施，以保障战争顺利进行和国家安全为最高目标。因此，国防动员具有强制性和紧迫性的特点：强制性是指全体公民和社会组织必须服务于国家的意志，必须无条件遵守国家关于战时动员的法律和命令；紧迫性是指战争爆发的突然性导致战前的动员及其仓促，从而对国防动员的效率提出了更高的要求。无论是动员决策、动员命令的传递，兵员补充、物资调运、军工生产等，都需要快速启动。
国防动员是由于一个国家正常的宪法和法律秩序、公民的生命和财产都受到正在发生的或迫在眉睫的严重威胁，此时维护国家的生存成了政治生活和社会生活的首要价值，因此宪法所保障的基本权利则要比正常状态下受到更为严格的限制。
（二）国防动员启动后人权保障的基本原则
    在动员中宪法保障的公民权利要受到限制，但这种限制也并不是不受任何约束，在国防动员中国家和政府还必须尽最大可能保障公民的权利，将对公民权利的限制降低到最低限度，必须满足人权保障最基本的原则。联合国《 公民权利和政治权利国际公约》第4条第2款中规定了不可克减的权利：生命权、不受酷刑或施加以残忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罚的权利、未经本人同意不得施加以任何医药或科学实验的权利、免受奴隶制和奴役的权利、禁止债务拘禁的权利、免受溯及既往的刑法约束的权利、在法律面前被承认为人的权利以及思想、良心和宗教的自由。
1．依法限制原则
    在国防动员中对公民基本权利的限制和克减必须依据宪法和法律。规范国防动员的法律对公民基本权利的限制和克减必须是具体的、明确的，能够让每一个公民确切地知晓在什么情况下、哪些具体的权利与自由将受到限制，同时对于宪法和法律明确规定不得克减的权利不得予以限制。
2．比例原则
    《 公民权利和政治权利国际公约》第4条第1款规定：缔约国在紧急状态下对人权的克减的程度以紧急情势所严格需要者为限。这就是说，超出应对紧急情况所需要的人权克减措施是不合法的，只有符合克服紧急情况所严格需要的人权克减措施才可以因紧急状态而排除不法性，即遵循“ 比例原则”。这与国防动员状态是相似的，它要求一个国家采取的国防动员紧急措施必须严格符合现实需要。主要体现在三个方面：一是国防动员状态下所确定的相应限制措施是实现目的、恢复社会秩序、维护公共利益所必须的；二是要选择对相对人权益侵害最小的强制手段；三是应当严格在应对紧急情况的现实需要的范围内采取必要的措施，而不能够超出现实需要采取某些不必要的措施。
    关于比例原则，也可以参照“ 希拉库萨原则”，该原则第51条明确了衡量紧急措施是否符合比例原则的三个因素：严重性、时间和地域范围。也即缔约国在紧急状态下所克减的人权要与紧急情况的性质和严重性相符合，克减人权的期限要与紧急情况的存续期限相一致，克减人权的地域要与发生紧急情况的地域相一致。 因此，比例原则意味着国防动员下国家紧急权力的行使措施要适当，不能给公民造成过度的或不必要的侵害。
3．权利救济原则
    法谚云：“有权利必有救济。”这一原则在国防动员中也不例外。由于国家在动员过程采取的各种紧急措施具有应急性、严厉性的特点，从而有可能侵犯公民的权利，因而更需要得到救济。
    从救济的途径来看，根据我国目前法律的规定，主要包括行政救济和司法救济。由于动员行为中相当一部分行为是政府的行为，而我国《行政复议法》规定：公民、法人或者其他组织，对于行政主体所实施的具体行政行为不服的，有权申请复议。在动员中，行政主体可能会采取一系列的带有明显的行政法律属性强制措施，公民的基本权利一旦受到非法侵害，就可以适用行政复议，以保护自己的权利。
    就司法救济而言，在动员状态下，国家作出的动员决定本身作为国家行为不具有可诉性。但是，在该决定作出之后行政机关所采取的具体紧急强制措施则属于具体行政行为，具有可诉性，相对人可以寻求司法救济。行政诉讼作为对行政紧急强制措施的司法审查，应该成为对公民权利的最后救济和保障。当然动员状态下司法审查权仍然是受到限制的，而且重点应当放在对具体的公民基本权利的救济上。
    在权利救济中，为了保障公民的权利，还需要对动员权力进行监督，这种监督体现在需要对动员的各个启动主体进行监督。在诸多启动主体中，由中央军委提出动员案，全国人大特别委员会进行审议和决定，因此，特别委员也就成为军委的监督机关。而对于特别委员会的监督，基于国防动员的特点，应采取事后监督的方式，由特别委员会向全国人大或者人大常委会提交动员情况报告，由全国人大或者人大常委会对其进行事实和法律审查，从而决定其是否适当，对于不适当的，可以追究特别委员会的责任，这种责任主要体现为一种政治责任。
4．依法补偿原则
    该原则是我国法律所明文规定的权利保障原则之一。《国防法》第55条规定：“国家根据动员需要，可以依法征用组织和个人的设备设施、交通工具和其他物资。 县级以上人民政府对被征用者因征用所造成的直接经济损失，按照国家有关规定给予适当补偿。”该条款确立了国防动员征用补偿原则。这里需要研究的一点是对于“适当补偿”的理解，这也是有别与一般的行政补偿的地方。笔者认为，“适当补偿”，就是对被征用财产物资的补偿，在数量、时机和手段上，必须根据动员时期国家的经济状况合理确定，不可能完全照搬照套市场经济中等价交换的原则进行补偿，也不能要求国家立即给予补偿，这也是由战时经济运行的特点决定的。在战争中，国家经济必然受到不同程度的影响和破坏，政府掌握的经济资源受到一定程度的限制，而且现代战争的突然性和高消耗的特点又使得政府必须将更多的资源用于满足战争动员的需要。这些特点都决定了对于战时征用公民个人或者企业、社会团体的财产，政府要根据情况，在合适的时机适度地进行补偿。