翁世杰吸彭丹:周天勇：政治体制改革需要一个总体方案::全景财经新闻频道

周天勇：政治体制改革需要一个总体方案
来源：经济观察报 发布时间： 2008年03月02日 09:17 作者： 马国川
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如何评价30年的政治体制改革？
经济观察报：自从十七大提出“进一步深化政治体制改革”以后，政治体制改革的呼声日益高涨，正是在这个背景下，最近你主编的《攻坚：十七大后政治体制改革研究报告》出版后，引起了社会各界的广泛关注。
周天勇：虽然人们关于中国的政治体制改革有不同看法，但是我认为有一点可以肯定，就是在过去的30年间，中国的政治体制已经发生了很大的改变。中国的政治体制改革是以党的十一届三中全会为标志开始起步的。概括地说，30年来的政治体制改革大致可以分为三个阶段。
第一阶段：党的十一届三中全会到1989年。1978年底召开党的十一届三中全会为中国政治体制改革开辟了道路，中国的政治体制改革逐步展开，取得了一定的成效和进展。但是1989年发生的政治风波打断了中国政治体制改革的进程，由此进入第二阶段，即从1989到1997年，是中国政治体制改革比较沉寂的阶段。第三阶段：从1997年至今。党的十五大报告中指出：政治体制改革要继续深入，“十六大”提出“要继续积极稳妥地推进政治体制改革”，去年的十七大则提出“进一步深化政治体制改革”。在实践方面，这一阶段政治体制改革的广度和深度也都超过以往时期。
经济观察报：如何总结和评价这30年里的政治体制改革？
周天勇：这是仁者见仁，智者见智的问题。我个人认为，回顾中国的政治体制改革，可以作两点评价：第一，30年来中国走了一条渐进式的改革道路，在政治体制方面有了很大进步。
经济观察报：一种舆论认为，中国的政治体制改革相对滞后。
周天勇：推行渐进式政治改革的考虑主要包括：其一，改革的发动者能够始终保持对改革的领导权；其二，渐进改革的阻力较小，能减少改革的摩擦成本；其三，渐进政治改革适应社会结构变迁和政治文化演进的速度，成功的可能性更大。用学术化的描述来评价这些年的改革，可以这样说：目前，中国正处于通过政治体制改革从管制型的社会最终向社会主义民主政治体制转变的转型期。
经济观察报：这个转型期应该还远没有结束。
周天勇：因此，政治体制中存在的一些重大问题没有得到解决，这就是我对30年政治体制改革的第二点评价：首要和最关键的是，所谓的建立规范制度，与部门立法和管理相结合，并且行政、执法和司法与收费罚款等利益相结合，严重地抑制了社会的创业等活力，使投资创办企业的热情与前10年相比大大下降，导致实际失业率上升、城乡居民收入增长缓慢、投资与消费的比例失调、第三产业发展滞后、增长主要靠政府和资本推动等等经济社会问题。其次，同经济社会的发展和广大干部群众的期望相比，政治改革的力度还很不够。改革开放前存在的许多重要问题，如权力集中、官僚主义、机构臃肿和家长制等依然严重存在。另外，还出现了一些新的问题，如权力腐败问题，跑官要官、买官卖官问题。其基本特征仍然是：在权力结构中，过度集权仍是主要倾向，表现为政府对企业的集权，国家对社会的集权等等；在权威结构中，法律权威、制度权威的比重有所上升，但人治仍占主要地位；在组织结构中，层级和部门化仍是主要表现；在中央与地方的关系结构中，地方虽然获得了一定的自主权，但仍表现了中央各部门集权的倾向。中国政治体制的这种状况及其基本特征，与快速发展的经济社会文化不相适应，面临着来自经济、社会和党内民主的多重压力与挑战。
不能以特殊性反对改革
经济观察报：造成这些问题的根源在哪里？
周天勇：很多，原因之一在于中国的政治体制的特殊性。
经济观察报：这些特殊性体现在哪些方面？
周天勇：第一，国家太大；第二，我们是多民族、多宗教的国家；第三，无论在经济发展、社会发展，还是在人们的思想观念上，各地差距都太大；第四，我们处于两个转型上，一个转型是结构转型，从一个农业社会向工业社会转型。再一个是体制转型，经济体制也好，政治体制也好，都在转型。
经济观察报：这种转型有特殊性吗？它们在其他国家也发生过。
周天勇：东亚地区的国家，包括韩国、新加坡，我国的台湾地区和香港地区，还有其他一些新型国家和地区，在结构剧烈转型期间，经济上是自由化、市场化，但是政治上都是集中的。从反面经验教训来看，许多非洲国家，包括部分南亚国家，在战后推进西方民主制度，政治不稳定，社会不稳定，经常发生政变，这种状况下，发展也不成功。
经济观察报：俄罗斯呢？
周天勇：前苏联的改革是政治体制改革超前，经济体制改革滞后。怎样评价它的改革？如果从改革导致国家解体的角度来说，付出国家解体这么大代价来推进政治体制改革，我觉得得不偿失。
经济观察报：最近有人撰文称，中国已经建成了可以与西方民主制度相媲美的民主政治。
周天勇：如果这样，我们还需要进一步深化政治体制改革吗？特殊性是客观存在的，但是不能以特殊性反对改革。
我认为，应当辩证地看，应当从历史结果来看中国的政治体制。现在国外有一些学者评价中国军队，说中国30年来没发生严重政变，就是因为中国共产党领导军队是一种很好的文官制度，才保持中国朝着政治稳定、社会稳定方向发展，才得以高速增长。我觉得这不是没有道理。这是一方面。另一方面，我们的目标肯定是要建设一个民主法治的现代国家，这是坚定不移的，不能因为我们有特殊性而不改革。
经济观察报：我们也不能陶醉在既有成绩中。
周天勇：上面已经谈到目前的体制对创业和就业的危害，即使从未来我国以亿计的劳动力就业和民生的需要看，也亟须通过加快政治体制改革，建立一个公共服务型和社会管理型的政府。这样既能减少腐败，更重要的是能够提高经济生活的效率，解决由政府“合法”乱审批、乱执法和乱收费罚款造成的“政府导致型失业”问题。
当前，市场经济的深入发展，社会结构的不断分化，人民民主意识的充分觉醒，以及党政官员中存在的一定的腐败现象，使得推进政治体制改革的任务越来越迫切。如果在政治上不能适时地推进改革，导致政治改革步骤与经济改革、社会发展进程相脱节，或者政治改革措施不能有效地解决旧体制、旧机制的弊端，那么我们的改革就背离了初衷。正如邓小平同志指出的那样，“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍”。他还指出，“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”可见，政治体制改革，既是一项长期的战略任务，也是当务之急。
经济观察报：要改革，就有一个如何学习借鉴的问题。
周天勇：改革要考虑我们的特殊性，但是西方的一些已经被事实证明是成功的政治文明，我们不能不学习。比如说立法、行政、司法互相制约、互相制衡就是很好的制度。西方的预算制度、议会的辩论制度、上院和下院制度，也都是很好的制度。我们政府机构老控制不住，想设个机构就设了，编办给编，组织配领导，人事配公务员，要么财政给钱，财政若不给钱，物价部门则给收费罚款权力，于是各种 “办公室”屡禁不止，机构精简和膨胀恶性循环，政府几乎所有部门都收钱，什么原因？就是没有真正发挥预算的硬约束作用，就是人大对政府的预算约束不力，没有管住政府收钱和花钱。
政治体制改革应该如何布局
经济观察报：不改革问题会越来越多。
周天勇：问题越来越多，最后还要出大的问题。所以，我们需要面对的不是改不改的问题，而是如何改的问题。国内比较激进的观点是学习西方的政治文明，另外，还有一些中改和小改的不同方案。
经济观察报：作为一个长期研究政治体制的学者，你认为在改革思路上应该如何布局？
周天勇：从改革思路来说，首先要加快党内民主的进程。在此基础上，推进党的执政方式的改变，这就要依法执政、民主执政、科学执政。
第二，要真正建立起人大及政协—政府—司法之间的权力制衡架构。人大体制要改革和完善，包括人大代表制度要改革，会议制度要改革，整个程序要改革，让人大体制真正发挥最高权力机关的作用，发挥监督作用，例如，一定要管住政府乱收费、乱罚款。这是最基础的。
经济观察报：和平时期，钱袋子是最重要的，从这个意义上可以说，科学预算、民主预算是中国政治体制改革非常好的突破口。
周天勇：我觉得我们不要谈激进的政治体制改革，实际上人民能把政府收钱和花钱管住，就是最大和最实际的人民民主政治。应该把政府收钱、花钱管住。公民的钱你怎么能随便收、随便花？要改革行政管理体制，使各级政府成为公共服务型政府，形成公开、透明和受人民制约的公共服务型财税体制，形成效率较高、成本较低的三级政府格局。
政治体制改革的第三方面，是加快司法改革进程，形成一个公平和正义的司法体制，建成法治国家。目前司法最大的一个问题是地方化、商业化。
经济观察报：某些地方县委书记的意志就能左右一切。最典型的是因为一篇报道，辽宁省某县县委书记就派警察进京抓捕记者。
周天勇：这个事件说明我们必须加快司法改革进程，摆脱司法商业化、地方化、行政化。
政治体制改革的第四个方面，是发展民间非政府组织，初步形成公民社会，并更大程度上发挥宗教在建设和谐社会中的作用。我们在报告里提出，发挥宗教的作用，第一，个人政治信仰和宗教信仰不矛盾，政治信仰不能宗教化，宗教信仰不能政治化；第二，宗教不得干预政治，这是全世界的规则；第三，宗教自由和依法管理保护宗教。
经济观察报：你们提出的改革思路与其他改革思路明显不同，你们的立足点是什么？
周天勇：我们主要还是从促进经济发展和保证二元结构社会安全稳定转型的角度来考虑。政治体制改革的取向，有一个与经济体制改革模式相搭配的问题。我们认为，在未来30年左右，甚至更长一些的时间中，要使经济在一个稳定的政治环境中健康快速成长，中国还是要实行适度集中的政治体制与较为分散的经济体制搭配的模式。
经济观察报：这种搭配模式的理由何在？
周天勇：因为转型期间社会问题很大，各种矛盾错综复杂，只有在政治稳定和社会稳定的格局下才能实现高速发展，才能迅速地使老百姓富起来。亚洲的日本、韩国、新加坡等国及中国的台湾和香港等地区在其经济发展转型时期，都曾经实行过这样的搭配体制。
我们这样一个处于二元结构转型关键时期的大国，只有实行较为集中的政治体制，才能解决二元结构转型时期诸多复杂的经济社会问题，才能保证国家平衡发展和加强民族亲和力，才能保证国家的经济运行和发展，不致因为一些小的事件引发大的社会动荡。另外，政治体制的构建要融于本国和本民族的传统文化之中。我们几千年的政治传统就是高度集中和统一，不考虑这一点，冒然实行一种与内源文化不相融合的政治体制，容易使社会陷入混乱。
重点改革政治体制中阻碍经济发展的部分
经济观察报：在政治体制改革的战略上，是将重点放在纯粹的政治部分的改革，还是将重点放在阻碍经济发展的政治体制的改革，是两种不同的选择。
周天勇：我们认为，在二元结构转型和经济发展的关键阶段，政治体制改革的目标不应是采取普选制、多党制和新闻自由的模式，而是采取政治上适当集中、经济上向市场经济迈进的模式。我们认为，将精力放在改革政治体制中阻碍经济发展的方面，既可以促进经济发展、降低政治成本、提高政治管理效率，也可以尽可能地减少寻租的制度设置，从而大大减少腐败的制度性机会和条件，使中国共产党的领导与执政获得人民的信任和拥护。如果进行纯粹的政治层面上的改革，而不改革政治体制中阻碍经济发展和充满了寻租条件的部分，就会使强权的寻租制度与新闻自由之间产生广泛的冲突，进而可能引起政治上的混乱，并且于经济发展无益。
经济观察报：两种模式的改革重点必然不同。
周天勇：是的。我们改革的重点将是那部分阻碍投资、创业、经营、就业等经济发展的政治体制。改革的着眼点，是要发展经济、鼓励创业和扩大就业，提高人民的生活水平。从目前和今后一个时期看，与经济发展相关的政治体制改革问题包括：将目前还带有计划、行政、生产建设色彩的政府转变成公共服务型和公共管理型的政府，大幅度地减少阻碍经济发展、降低办事效率和产生寻租腐败的行政审批、许可、收费和垄断；理顺中央和地方各级财政的财政税收和事权关系，不仅要划分各级地方的收入，还要明确各级地方应当负的责任，既避免中央财力分散没有权威的情况发生，也要避免收钱不干事和干事没有钱、使基层加重农民和企业负担、百姓和企业怨声载道的局面出现；改革县和县以下政治体制，取消乡镇一级政权体制，压缩县一级政权体制的机构和人员，从而减轻农民和企业的负担。从建设促进经济发展的政治体制看，重点需要建立的体制有：修改和完善《预算法》，起草、制定和颁布《国家政权和事业人民供养法》，从而以法律制度的形式抑制吃“皇粮”机构和人员的膨胀；确定市县两级主要领导政绩考核指标、方式和程序，促使政府行为以民为本、注重实效；规范法律和法规形成的民主化程序，防止政府有关部门将部门、处室和个人权力、利益通过法律和法规合法化，形成寻租腐败、阻碍经济发展和低经济效率的条件及体制。
经济观察报：总结起来，你们的重点是改革行政体制和财政体制，以解决阻碍经济发展的障碍。
周天勇：因为这是当前最核心也是最迫切的，现在创业太难、就业太困难，造成创业就业难的关键，就是政府审批、注册、登记制度和乱收费、乱罚款、乱执法，这些现象后面都是政治体制问题。设机构怎么能让他们乱罚款？这是行政体制的问题，行政体制问题背后则是财政体制不科学，财政体制问题的背后则是人大和财政制约问题。
改革行政体制和财政体制难度也挺大。但是不改肯定不行，只有改革这些体制，使很多人能就业，社会收入提高，老百姓富裕，再慢慢地推动其他民主政治。我觉得应该是这样的逻辑关系。
政治体制改革要有阶段性目标
经济观察报：政治体制改革为什么难以推进，至少有两个原因，一个是政治体制改革存在风险，让决策者难下决心；一个是因为现在形成了特殊的利益集团，他们反对进一步的改革。
周天勇：任何体制，特别是政治体制的改革，都面临着或多或少的不确定性和不同程度的风险。不改革，没有改革的风险，但是有不改革可能积累的风险和危机。中国政治体制改革进程有着经济体制改革提出的时间要求，有着很强的时间压力，所以必须抓紧时间、缩短时间和赶超时间。
至于特殊的利益集团，已经越来越清晰地进入人们的视野。单就收费罚款而言，2007年政府各部门和行政性事业单位收费罚款就达到16000亿，工商、城管、质监、一部分交通行政、医药食品监督、卫生防疫等等，都靠这个吃饭，财政一揽子解决，可能没有那么多财力，只能一年解决一两个部门，你撤销这些部门把他们赶回家也不可能，只能慢慢来，光消化这些靠向管理对象收费过日子的人得消化多少年？所以，中国的政治体制改革不可能一下子就完成，因为难度太大。但是中国政治体制改革必须有一个总体的方案。
经济观察报：80年代中期在经济体制改革上还有许多不同的总体方案，但是至今为止，我们似乎没有一个系统的政治体制改革的计划方案。
周天勇：这是一个缺憾。到底怎么改，哪个环节在先，哪个环节在后，怎么配套，没有一个系统的政治体制改革方案不行，所以我们需要一个很详细的总体政治体制改革方案。
经济观察报：总体政治体制改革方案是一揽子方案吗？
周天勇：不是。政治体制改革有多种方案可以选择。最主要的有两种方案：一个是一揽子改革计划方案，另一个是渐进性的、分步实施、整体分解式的改革方案。这也是前苏联、东欧国家的改革和中国改革在推进步骤方面的主要区别。一揽子的改革方案，在改革操作上无疑是最节省时间的。但这种改革方案实施的难度过大，成本过高，且对改革操作的要求也高，一旦把握不好，改革中容易出现社会动荡和挫折。道理说来也简单，改革总是有成本的，改革过程的时间跨度越小，时间越短，单位时间内分担的改革成本也就越高，对社会成员的利益触动也就越大，改革失败的可能性也就越大。
在政治体制改革过程中，我们既要坚定不移地改革政治体制，又要从社会主义初级阶段的历史条件和社会实际出发，循序渐进，逐步地加以发展和完善。因此，中国政治体制改革应该是一个既积极主动又稳步推进的过程。
经济观察报：既积极主动又稳步推进，这需要高度的政治技巧。
周天勇：许多学者包括国外的学者建议，中国应当加快政治体制改革。其实，不分每个阶段的任务和重点，笼统地进行经济和政治体制改革，成本高、风险大，效果并不理想。我们认为，社会经济体制和政治体制的转型是一个长期和渐进的过程，不是短期内可以完成的，也不可能一两个五年计划期内就可以完成。这可能是一个二十年左右甚至更长时间的事业。所以，在总体政治体制改革方案中，要划分几个阶段，每个阶段要有重点，要有阶段性的目标和方案，要把握好长远构想和短期衔接的问题：五年之间怎样衔接，一代领导人与下一代领导人之间怎样衔接？先干什么，后干什么？ 每个环节都要进行突破，衔接起来重点分明。
经济观察报：这样既具有可操作性，有利于落实，也能做到有条不紊，避免急躁情绪。
周天勇：我们固然不能有急躁情绪，要一件事一件事地完成，但是不能没有重点，不能没有阶段性的目标。我们认为，中国经济政治体制从传统的计划经济转向现代市场经济，从低水平民主法制化程度转向较高水平的政治民主，至少需要四十年左右的时间。
经济观察报：四十年左右？从何时开始计算？
周天勇：从1978年算起，到2001年，初步建立社会主义市场经济体制。第一阶段的经济体制的转型已经用了二十余年的时间。第二阶段，从2002年党的十六大召开，到2020年完成全面建设小康社会目标，用十八年时间，完善社会主义市场经济体制，同时改革阻碍经济发展的政治体制部分。
经济观察报：那从现在算起，我们剩下的时间不多了。
周天勇：从2002年到2020年可分为三个子阶段：一是2002年到2010年，重点是改革行政管理体制、财政税收体制和理顺中央与地方的关系，也进行一些国家权力和司法机构的改革；二是2011年到2016年，用六年时间，重点是在前期改革的基础上，完善人大、政协和司法体制，形成现代的权力制衡机制；三是2017年到2020年，在前两阶段培育社会组织和发挥宗教建设和谐社会的作用以及公民素质提高的基础上，大力发展民间组织，包括对社会有益的宗教体系，形成现代的公民社会。
经济观察报：按照你们报告的设想，实施政治体制改革规划和框架性改革目标，还有十三年时间。在这样一个改革期内，需要注意什么问题？
周天勇：最重要的是，要调整好各社会阶层的利益关系，对这要有足够的思想准备。
经济观察报：邓小平说,“改革是中国的第二次革命”。既是革命，必然要求进行利益调整。
周天勇：政治体制改革也是部门权力利益方面的调整，如果不调整这些部门的利益，不可能改，也是改不了的。现在形成大部门制、减少政府层级，实行预算体制改革，这些都涉及利益调整。所以要以调整利益为主，攻坚一些重点，一个环节一个环节来做。
对政治体制改革，我们的目标一定要坚定，就是建设一个民主、法治、公平、互助的社会主义国家。我们一定要朝着这个方向努力，不能动摇。能不能在2020年的时候建设成一个民主和法治的现代化国家？我觉得这是每一个中国人希望看到的。让我们在这样的基础上，再用二十年的时间，进一步完善第二阶段形成的民主政治制度框架，形成一个中等发达的、成熟的民主和法治的现代化国家，完成1840年以来两百年间无数志士仁人的光荣梦想。
1958年生，经济学博士，教授，中共中央党校研究室副主任，中国城市发展研究会副理事长，国务院特殊津贴获得者。研究领域为社会主义经济理论、宏观经济、经济发展和增长、劳动经济、中小企业、金融风险、城市化、国企改革、农业经济等。2002年底至2003年底曾主持过政治体制改革研究项目。2007年再度主持中国政治体制改革研究项目