天神右翼所有番外:论“公共人”的“经济人”倾向

论“公共人”的“经济人”倾向

小小木头

公共行政改革已呈全球化趋势。改革的内生动力和外驱力，东西方各不相同，但“政府失灵”（行政低效）和“公共权力异化”（权力腐败）问题的普遍存在，无疑是催生公共行政改革的重要因素。我国学者关于“政府失灵”和“公共权力异化”的论述颇多，但在“成因探究——因应对策”这一逻辑链条的论证上，专门从“经济人”视角进行阐述的并不多见，与此相反，部分学者——公共行政伦理学派极力反对将亚当·斯密的“经济人”概念引入公共行政改革领域。对此,笔者试图从我国国情出发，对公共行政改革主体——“公共人”的“经济人”倾向问题作些研究，兼驳公共行政伦理学派的“乌托邦”行政改革理论。

一、问题由来

（一）“公共人”概念及东西方对行政机关基本角色的定位

“公共”一词，在政府管理、运作的研究和实践领域已不再陌生。在西方，公共行政的发展已有100多年历史，从最初的公共政策、公共事务，发展到后来的公共管理，再发展到目前的公共服务和重塑政府。近十多年来，我国公共管理、公共行政领域的学术研究方兴未艾；行政改革实践中，西方公共行政的一些理念如公共服务，正逐步被借鉴、吸纳和发展。

借用上述“公共”一词在公共行政语境中的含义，本文将从事政府管理、服务的行政机关及其工作人员统称为“公共人”。

目前，东西方对行政机关的功能和角色定位一定程度上趋同。功能定位大体基于两种：一是国家意志表达功能，二是国家意志执行功能。西方公共行政多年采取“政治——行政”二分原则，上一世纪60-70年代，二分原则遭到批判，以“决策为主”的新公共行政理论代替了“以管理为主”的新公共管理理论；而在我国，建国以来的政治和行政一直是一体，目前也未明显分开。在行政机关角色定位上，西方讲为纳税人服务，我国强调为人民服务，两者的概念差别并不太大。

（二）亚当·斯密“经济人”理论及其在西方现代公共行政改革中的运用

“经济人”是西方古典经济学最重要的前提性设定之一。1776年，英国经济学家亚当·斯密在其《国富论》这一划时代的经济学名著中，提出了“经济人”理论。现代经济学之所以能在社会科学群体中脱颖而出，与“经济人”的预设密不可分。“经济人”理论主要包含三个基本命题：（1）人具有“自利性”这一最基本特性。人的经济行为有一只“看不见的手”在推动；（2）人又是理性的存在，在理性的指导和规范下去获得和满足一切。“经济人”根据市场情况、利益取向和自身处境作出理性判断，尽可能地追求利益最大化；（3）“经济人”理论的核心命题：只要有良好的法律和制度作保证，“经济人”追求利益最大化的行动会无意识、卓有成效地增进社会公共利益。

20世纪下半叶，“经济人”理论在西方公共行政改革学术研究和实践中得到运用。公共选择学派在探寻市场经济条件下“政府失灵”的原因、对策时，将亚当·斯密的“经济人”理论应用到行政改革研究上，用以考察政治家和政府机构、政府官员的行为动机和行为方式。这方面比较典型的学说是“官僚经济理论”，其特点主要是把官僚机构作为生产者纳入公共选择理论的供给模型之中进行分析，把官僚看作理性的“经济人”，注重追求个人利益。在给定数学模型中，官僚机构与官僚行为遵循着制度约束下的刺激反应模式。可以进入官僚效用函数中的因变量有以下几个：薪水、职务、津贴、社会声誉、权力、机构的产出、易于更迭和易于管理的机构。

公共选择理论当然不仅仅限于官僚经济理论，但其所有理论的基石都是“强调用市场的力量来改造政府”，这对西方20世纪后期的行政改革有着巨大的影响。一定意义上，70年代以来的西方行政改革基本上是以公共选择理论为思维范式，譬如出现了“企业家政府”、“政府民营化”等一系列新概念。

（三）公共行政伦理学派的主要理念

近年来，基于世界范围内公权异化和行政低效问题的普遍性，公共服务中的伦理问题被提上议程。我国公共行政研究中，行政道德问题也引起了一些学者的反思，公共行政伦理学实际上已经作为一门新的交叉学科出现。公共行政伦理学派的基本理念是：（1）公共的就应当是道德的。“公共人”必须是“道德人”，成为“公共人”的自然人就应为“道德人”；（2）在公共行政领域，以往关于权利问题的一切规定都不再适用，只有责任才是行政人员全部行政行为的基本内容。如果行政人员能够具备这一职业应有的道德责任，那他就在其职业活动中实现了人格的升华，踏上了成为完人的道路；（3）公共行政之路应是以德行政之路，公共行政的新时代应是德治行政时代。如果不是将行政人员抽象为“经济人”，而是大力推行行政人员的道德化，那么我们就可以在不久的将来迎来一个道德化的公共领域，以至于获得道德化的公共生活。

（四）我国公共行政改革无法回避的一道难题——“公共人”的“经济人”倾向问题

建国以来我国政府机构改革进行了五、六次，新形势下的行政管理体制改革也已拉开帷幕，笔者无意否认也不容否认已取得的改革成效，但我们实际看到的是：机构削而又胀，编制减而又增，职能转而难动，关系理而仍缠，地方保护公开化，政府权力部门化，部门权力利益化，不当收入合法化，至于工作中的形式主义、官僚主义以及老百姓反感的此风、彼风等等，就更多了。并且，似乎上面下发的禁止类文件越多，问题的解决反而变得难起来。敢问：何“难”之有？“难”在何方？笔者认为，一个隐藏于心、客观存在、无法回避的难题就是“公共人”的“经济人”倾向问题。

我们必须清醒认识到，一般而言，人不会因为从政就改变其具有自利特性的“经济人”本质，并且在我国目前社会物质生活状态下，多数人从政还只是谋生的手段。同时，我们引入公共行政领域的“经济人”概念，也并不是纯粹的物质含义，还包括名誉、地位、拥有的社会资源、个人的前景预期等，不少“公共人”自然会追逐这些物质之外的名利。因此，必须正视“公共人”的“经济人”倾向问题，积极施行监督补救措施。不然，如果采取公共行政伦理派对“公共人”的认知态度，认为现实的“公共人”应当是“人格升华”之人，是“踏上了成为完人的道路”之人，那么，无疑放任了“行政低效”和“公权异化”，真正是害党害国，政府的合法性就必然成为问题！

再从另一角度看，美国社会心理学家马斯洛著名的“需要层次理论”认为，人有多种需要，其中五种是最基本的，按由低到高的层次，分为生理的需要、安全的需要、社交的需要、尊重的需要和自我实现的需要。马斯洛还认为，人的行为是由优势需要决定的。当一种需要满足后，一般地说，它就不再是行为的积极推动力，于是其他需要开始发生作用。马斯洛的“需要层次理论”是影响深远、广为流传的动机理论，其学说是以内因论为根据的，被称为人本主义心理学。这一学说，与亚当·斯密的“经济人”理论是相互印证和补充的，这对我们分析“公共人”的“经济人”倾向问题，无疑有极大的帮助。我们不能对“公共人”的“经济人”潜意识和内生的需求冲动视而不见，我们也不能对老百姓对政府效率和权力运作的怨言视而不见，进而言之，我们不能相信行政伦理派的美丽谎言和其描绘的“在不久的将来我们就可以迎来一个道德化的公共领域”的行政“乌托邦”。在对待公共行政改革问题上，我们需要的是理性和理智，需要的是求实和务实，在经济发展还很不平衡、整个社会处于转轨变型的社会主义初级阶段中国，尤其必须如此。

二、破题意义

（一）对“公共人”存在“经济人”倾向的本质性认同，关系到我国现政治架构中官僚制的改革走向

限于本文篇幅，无法在此对德国学者马克斯·韦伯创立的官僚制理论作展开阐述，需要阐明的是，虽然韦伯的官僚制是一种理性化的设计，但对西方工业革命时代的经济、社会发展起到了巨大的行政支持和推动作用。它以严格的等级、职权、责任和程序管理，使公共行政具有准确、连续、统一、严格服从、摩擦少、成本低等特性。随着西方进入后工业时代以至信息时代的到来，官僚制理论在西方受到了前所未有的批判。法律强调人人平等，但它却是一个严格的科层结构；它宣称建立在合理性的原则之上，但所鼓励的却是盲目服从和随大流；它力图通过体制结构调整而实现系统的协调动作，却常常使内部沟通交流受到压制、阻隔，职员创新的思想火花被窒息，甚至无法有效解决上下级之间、部门之间的矛盾，往往通过威严的宣示，达到表面化、暂时性的“风平浪静”。最为致命的是，官僚制使人的个性受到扭曲，多年的媳妇熬成婆，官僚制下的每个人都成了阴郁、灰暗、屈从的“组织人”。一句话，官僚制在西式方失败了。上个世纪60年代以来西方诸国所进行的大规模公共行政改革，实际上都是对官僚制的不同程度超越。

我国目前的社会形态比较特殊，不少地方还处于农耕社会，整个国家的工业化还未完成，后工业时代还没有到来，而信息时代的气息却扑面而至。应当承认，我国行政管理目前沿用的是官僚制，而某种程度上，如在严格责任体系方面，还没有达到早期西方官僚制的发达程度。面对西方官僚制的失败，面对“公共人”内在的“经济人”冲动倾向，面对我们目前复杂特殊的社会形态，我国现有政治架构中的官僚制改革，究竟该何去何从？

（二）对“公共人”存在“经济人”倾向的本质性认同，关系到我国在东西方行政文化整合思路上的选择

人类文明是地球村人的共同财富。合理借鉴西方利于人的发展、利于政府善治的行政文化，是我们应持的科学态度。东西方行政文化在渊源上是异质的。西方人崇拜上帝，服从上帝的旨意，人人都是上帝的儿子，因为亚当、夏娃偷吃了禁果，所以人人都有原罪，人人都是上帝的罪人，因而在人与人的关系上，人人都是平等的，人人都有权利按照自己的设计去创造生活，去发展自己。除上帝外，人们服从的不是什么权威，而是游戏规则，诠释到行政文化上，就是服从法律和制度。按西方的价值观念，“公共人“的”经济人”倾向在西方是一个普遍认同、再正常不过的问题；在西方，问题并非是否承认“公共人”的“经济人”倾向，而是如何以合理、有效的手段防止这种倾向的过度张扬乃至恶性膨胀。

我国自古以来就有崇拜圣人——“圣君和清官”的文化传统。圣君和清官不像西方那个虚无漂渺的上帝，是实实在在的人。人们服从的是少数人的权威。皇上的话称为“圣旨”，谁的官大，谁的话就管用，官级就代表“正确”。给“大人”提意见不是随便可提的，弄不好就是“犯上”，我国历史上流传下来的“冒死进谏”的故事是很多的。在这种“下为从”甚至“下为奴”的文化下，没有人与人的平等可言，没有人的尊严可言，更何谈人的个性张扬。人们还刻意追求成为“君子”，何谓“君子”？君子无欲，不狂欢乱舞，不好发怪异见解，唯以修身养性为道。圣贤崇拜的文化背景造就了中国人的怯懦、不敢冒险和害怕犯错误的委琐人格。这种“只有圣人，没有个人”的传统行政文化的积淀是很厚重的。历史在刷新，社会在发展，有着传统行政文化积淀的中国“公共人”也在逐步认识自我，并在“基本合规”的情形下悄悄地寻找自我。在这种情况下，我们难道还不需要对我国“无我”的行政文化积淀进行反思吗？回到本文的命题，是否在行政文化上趋于对“公共人”的“经济人”倾向的认同，其实涉及到对我国“公共人”群体的人性化尊重问题。

三、析题视角

（一）研析我国“公共人”的“经济人”倾向问题，必须放在全球公共行政改革浪潮的背景下进行

20 世纪70、80 年代以来，公共行政模式的变革，追求善治的政府结构，成为引人注目的国际性浪潮。在西方，面对财政压力、传统官僚体制的低效、国家对公众的回应能力降低等内部问题以及全球化的挑战等外部问题，为了提升国家的竞争能力，多数国家对政府进行了重大的治理变革，形成了强大的公共行政“治道”改革运动。此次改革运动不仅是西方政府在管理内容、管理形态或管理手段上的变化，而且在整个社会层面，带来了“公共人”的角色定位以及“公共人”与公民社会之间关系的根本性变革。人是政府治理中的决定性因素，研究和处理我国“公共人“的”经济人”倾向问题，必须融入全球公共行政改革浪潮，认真借鉴国际社会对这一问题处置的成功经验。

（二）研析我国“公共人”的“经济人”倾向问题，必须考虑中国传统文化积淀的影响

中国传统文化指的是中国历史演变延续过程中所形成的社会文化体系。这一体系的历史积淀，既有积极的一面，也有消极的一面。我国传统行政文化与我国传统文化集合体系在本源上是同一的，都植根于儒学的基础。关于传统行政文化的消极面，上述已作阐述。这里需要提出的是，对我国传统行政文化应当采取扬弃的唯物主义态度，在考虑我国“公共人”的“经济人”倾向问题的对策时，要应注意弘扬一些优秀的传统行政文化，如热爱祖国、热爱民族的爱国主义文化，“水能载舟，亦能覆舟”的民本主义文化等等。

（三）研析我国“公共人”的“经济人”倾向问题， 必须联系“红色革命”以来我党政治统治模式的演进历程

中国共产党领导的土地革命战争至解放战争时期，我党对党、政、军、民等一直是“一统化”管理，对组织中的个人，也从政治、工作、生活等多方面实行全面介入式的人事管理。这在革命战争年代是必须的，然而，这种“一统化”管理模式，在建国后近三十年的国家和社会生活管理中留下了深深烙印，人还是组织的人，人人必须讲同样的话，甚至都穿同样灰、蓝色调的衣服。改革开放以来，国家对社会的管理有了改进，自由撰稿人、私营企业主、外企的技术白领等自由职业者日益增多，人们发展的空间也不断扩大，但在行政管理领域，“公共人”（自然人）的处境仍然受到过去“一统化”管理的深层影响，尽管有时在表象上并不显得很突出。

（四）研析我国“公共人”的“经济人”倾向问题，必须直面国内加快市场化进程的社会氛围

建立和完善我国社会主义市场经济体制，是我们现代化建设的宏伟目标之一。市场的基本手段是交换，市场的通行证是票子，市场的法则是竞争。“公共人”不是生活在真空，市场的喧闹氛围，商业竞争的刺激和成就感，如果说对一些“公共人”没有影响和触动，恐怕这一结论是站不住脚的，为此，我们必须直面“公共人”在市场化这一社会场景下的应激反应。

（五）研析我国“公共人”的“经济人”倾向问题，必须关注信息时代对个体素质的技术性冲击

信息时代，特别是网络技术的广泛应用，使人们能很快地获取有用的信息，同时，信息技术的发展导致信息处理高度自动化。年轻一代的“公共人”在掌握和处理信息上必将占据优势，信息技术的冲击使其个体的综合素质得到了提升。过去，行政机关领导掌握的信息比部下多得多，处于政策、信息的垄断地位，易于对下级发号施令，下级由于信息的不对称性，自然觉得领导毕竟是领导，站得高，看得远，指挥有方。而现在的情形就有些发生变化了，部下与领导的信息不对称状况正在发生改观，严格的科层制和不容商量的命令式行政指挥已经受到了挑战。鉴于“公共人”的“经济人”倾向，如果仍沿袭过去那种简单的内部行政管理方式，而使得个体的能力展示、发展欲望、信心自尊等受到压抑，那么，行政低效就不可避免了。

四、解题路径

由以上论述我们得知，我国“公共人”的“经济人”倾向问题与西方有同质性，但应对这一问题的对策措施，要比西方国家复杂得多。中国就是中国，几千年的封建历史成就了其特殊性。为此，对新形势下如何应对我国“公共人”的“经济人”倾向这一重大的理论和实践课题，笔者提出一些浅显思路，算是抛砖引玉。

（一）承认“公共人”具有“经济人”倾向的本源性，一手抓人的发展，一手抓人的制控

西方国家对人的基本设定之一就是不能轻易信任。孟德斯鸠有句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验”。这种设定的思想基础是性恶论，讲人生来是恶的。我国儒家学说指出，“人之初，性本善”，讲人生来是善的。对于人生来“性恶”抑或“性善，”这里不作辨论，我们只要从社会心理学家马斯洛的“需要层次理论”来探究，就不难得出“经济人”倾向是“公共人”内生的、本源的潜在特质的结论。

基于对 “公共人”具有“经济人”倾向的承认，我们首先要做的是把行政人员当人看待。此论断似乎唐突，其实，严格而僵化的官僚制确实未把职员当作有思想、有创新能力的人来看待，职员的作用只是工具，职员的角色只是一台机器上的螺丝钉。在我国目前国情下，工业社会阶段还未完成，打碎官僚制显然不现实。我们要充分借鉴当今国际公共行政改革的成功做法，在对官僚制实施全面“手术”的过程中，注意将“冷面”、刻板的官僚制改革为“人性化”的官僚制。一是利用信息技术，压缩管理层次，推行扁平化管理，增强职员的工作主动性，激发工作活力；二是实施适度参与式行政，让行政人员知情、知政，参与重大事项的事前讨论；三是关心人的发展，通过强化培训提升行政人员的综合素质，通过搭建公平公正公开的竞争平台让行政人员在更高的职位上施展才华，通过对职员生活的关心使行政人员感到集体的温暖，通过营造宽松的退出环境让行政人员正常向社会流动，等等。

关于加强对行政人员的内部制控问题，其实质性内容是整章建制，按照行政人员规范，强化经常性监督，并作及时、严格的处置。这方面，新加坡、香港等地均有成功经验，这里不作细述，但他们的主要经验基于两点：一是制度相当完善，一切按规矩办事，不给行政人员有可乘之机；二是处罚相当严厉，罚则罚得你胆颤心惊，罚则罚得你一夜之间财产化为乌有。笔者的主要观点是：必须依法立政、依法治政，高度重视对“公共人”行为规范和处罚制度的完善，这是首当其冲的制控措施；同时，在对行政人员给予关心、付给相对丰厚薪水的基础上，通过专业督察队伍的明查暗访，发现确凿问题的，施以严刑竣法，并且专业督察队伍不得隶属当地管理，应直接隶属于上一级或上两级的最高行政首长。在用“重典”和用“轻典”问题上，历史上一直有争论，中国古代流传“盛世用轻典，乱世用重典”之说，但从现实来看，有亚洲小龙之称的香港、新加坡并未因对公务员的处罚严厉而导致公务员集体辞职。

（二）扬弃中国传统文化，积极倡导社会伦理，加大对公共行政领域“道德人”的激励力度

行政伦理学的公共行政改革设想固然是一“乌托邦”计划，但其所依据的人类社会基本伦理道德还是现实存在的，东西方均有共同的一面，我国尤其有注重社会伦理的传统。除去一些违背人性的消极伦理外，我们对中国一些优秀文化传统还必须加以发扬光大。事实上，现实生活中就有具有崇高献身精神、丝毫不顾个人得失、不计个人名利、全心全意为人民服务的人，焦裕禄、孔繁森、郑培民等就是这一群体的杰出代表，我们把这种具有高尚行政品德的人称为“道德人”。应当看到， 这种始终不渝、舍身求义、大公无私、一心为民的“道德人”，在现实生活中还是太少了。但是，尽管我们论证了“公共人”具有“经济人”的倾向，尽管公共行政中纯粹的“道德人”还不多，我们也没有任何理由不去大力弘扬我国传统行政文化中的优秀成分，也没有任何理由不对行政人员大力倡导奉献精神。简而言之，论证“公共人”具有“经济人”的倾向，并不能否定“道德人”的事实存在。为在行政机关形成正确的行政伦理导向，需要在“道德人”的激励上制定一系列可操作性强的制度，给以高额度奖励，授以高规格荣誉，提供全方位优待。榜样的力量是无穷的，我们应当以优厚的待遇来激励更多“道德人”的涌现。同时，奖励要制度化，及时到位，不能到了“道德人”为老百姓耗尽了最后一点气力时，才铺天盖地进行宣传和登门安慰。

（三）建立健全机构编制法制，强化对公共行政管理体制创设和公共权力配置的监督

如果说公权异化和行政低效，与公共行政管理体制创设和公共权力配置没有一点关系，这恐怕在老百姓这一头难以说得过去。由于“公共人”的“经济人”倾向驱动，那么多机构，有行政的，有事业的，有管理的，有服务的，只要稍有一点“创收”渠道，都是应收尽收，不收白不收；编制增了又增，财政供养人员不断加码，纳税人的钱多数用来吃饭；人多了，事情反而扯皮难办；上面不断增设机构，有机构有人就要找事做，结果搞得基层团团转，忙得叫苦连天。目前人大审查财政报告，仅仅是就账本审账本，对由于机构增设、编制增加导致的财政问题的审查，几乎从不涉及。公共行政管理体制创设和公共权力配置，应依法规制，不能少数人说了算。全国人大应当出台《机构编制法》。地方重要机构的设置和需财政拨款的一定额度的编制增加，要改由地方国家权力机关经过审读程序予以确定。

（四）加强对地方性法规、规章和政府部门文件的审查，把地方保护主义和部门利益驱动行为减小到最低程度

目前法律、法规和各种规章、文件中的部门本位主义、地方保护主义屡见不鲜。有的为了部门利益，争权夺利，经常发生法规相互“打架”的现象，搞得老百姓无所适从。依法行政是依法治国的核心内容，但行政机关所依据的“法”，首先必须是合宪合理的，必须是经过科学程序制定出来的，决不能利用法律、法规与民争利，或者通过地方立法的途径搞地方保护，损害法制的统一性。为此，地方人大和政府法制工作部门要切实履行好审查把关职责。

（五）充分发挥人大及新闻舆论的监督作用，以“以强制强”的游戏规则遏制“公共人”的“公权异化”行为和行政低效

公权异化和行政低效是不会自动刹车的。当行为人预测的边际效益没有得到满足，当行为人还没有触及监督的边界，当行为人认为违法的风险成本还不算大时，公权就会继续其异化的进程，走向“有权不用过期作废”的腐败“公律”，从而使“公共人”的“经济人”倾向表现得淋漓尽致。按照政治学的原理，行政权是一种强权，强权必须用强权来匡正。从我国现有政治架构来看，人大是代表人民行使国家权力的强权机关，政府是人大的执行机构，由人大产生，受人大监督。人大必须以对人民高度负责的态度，遵循“谁授权、谁监督”，“谁监督、谁负责”的政治逻辑，充分行使宪法赋予国家权力机关对“公共人”的监督职权，真正为人民把好关，用好权，当好代言人。新闻舆论虽不是国家强权，但其对腐败行为和行政低效曝光的威力很大，腐败行为最怕见光。因此，新闻舆论的监督也是防范“公共人”的“经济人”倾向恶性膨胀的强有力武器。在现有政治体制下，我们要高度重视这两种监督形式，切实运作到位，这样，我国公共行政改革才会真正具有中国特色，改革也才能真正取得实效。