土地二级开发

编辑本段一、概述

编辑本段二、流程

张乃贵等——积极培育和完善国有土地二级市场

　　国有土地市场，既包括一级土地市场，即国有土地使用权出让市场，又包括二级土地市场，即国有土地使用权转让市场。国家将国有建设用地使用权出让给企业、单位或个人，属于土地一级市场。获得国有土地使用权的用地者，在合同约定的期限内，将剩余期限的土地使用权转让、出租给其他用地者或抵押给银行的活动，属于国有土地二级市场。一、二级市场都是土地使用权流转方式，是国家土地有偿使用制度的重要内容。目前，国有土地一级市场由市、县级人民政府及所属职能部门组织操作，国有土地二级市场属于土地使用者之间的交易行为，政府应负监管之责。
　　一、国有土地二级市场的发展概况
　　我国土地市场建立以来，土地一级市场非常活跃，交易方式逐步规范，交易量和交易额与日俱增，而二级市场始终处于滞后、次要和附属状态，甚至无足轻重。国家对土地二级市场不仅缺乏有效的法律规定和管理措施，而且缺乏完整的、系统的、适时的管理所必要的统计和数据。尽管如此，土地二级市场作为土地市场体系的组成部分，它是客观存在的，在某些地方和一定时期仍较活跃，对整个土地市场以及地方经济的发展起着重要的作用。近来，我们对福建省福州市、厦门市等地作了专门调查，反映了土地二级市场的发展情况：
　　（一）国有土地使用权转让、抵押达到一定数量。
　　据统计，2008年至2010年8月，福建全省各级国土资源部门登记并上报备案的国有土地使用权转让有1109宗，面积91公顷，涉及转让的金额为1.16亿元；国有土地使用权抵押的有4217宗，面积69085公顷，抵押金额为560亿元。
　　（二）作价出资、授权经营成国企改制处置土地的重要途径。
　　国有土地使用权作价出资、授权经营主要发生在国有企业改制中的土地资产处置过程。据统计，2008年至2010年8月，福建全省由省国土资源厅批准处置的国有土地使用权中，采取作价出资的有97宗，面积473.6公顷，其土地使用权评估价款为24.45亿元；采取授权经营的有10宗，面积58.4公顷，其土地使用权评估价款为8454万元。
　　（三）国有土地使用权出租转租情况相当普遍。
　　土地使用权出让后，由土地使用者再转租给他人使用，或划拨土地使用权人将土地转租给他人使用，是土地二级市场的主要内容和常见方式。除福建省外，在我们考察和调查的其他地区和城市都常有发生，但因为疏于监控和管理，缺乏相应的统计数字，难以掌握全国和全面的情况，国土资源管理部门及房地产管理部门仅了解其中的部分情况。福建省有关部门反映，国有土地使用权出租人和承租人未到国土资源管理部门办理登记并上报备案的情况不仅存在，而且数量可观。
　　（四）国有土地使用权人改变用地性质和用途的交易频繁。
　　按照现行法律法规，国有土地使用权人改变用地性质和用途都可视为二级市场的交易行为。如划拨用地改变为经营性用地，虽然土地使用权人不变，但实际发生了交易，需要补交地价。为了适应产业结构调整的需要，工业企业改变用地性质和用途，将工业用地改变为商业或其他经营性用地等行为经常发生。厦门市政府对由此而产生的土地二级市场作了明文规定，加以引导和规范。如，2008年12月2日，厦门市人民政府办公厅转发了《厦门市国土资源与房产管理局关于限制性出让工业用地改为完全出让补交地价问题处理意见的通知》，2010年3月8日，厦门市人民政府办公厅转发了《厦门市国土资源与房产管理局关于划拨工业用地补办土地出让地价问题处理意见的通知》等。浙江省宁波市等地也都出台了相关的文件和规定，统一规范土地二级市场。但不足的是，缺少相关的交易统计数据。
　　二、土地二级市场运行中存在的问题
　　（一）隐形交易普遍存在，流通秩序比较混乱。
　　城市存量建设用地的自发交易和隐形交易较为普遍，而且形式多样、交易量大，交易秩序较乱。按现行的规定，土地使用权的转让，以申请为原则，如果私下完成交易而不主动申请，政府部门就难以掌握。大量国有土地使用权转让或交易后，未办理转让手续，也未主动向政府部门登记，于是成为隐形交易。隐形交易形成的主要原因：一是经济利益驱动，不申请、不登记、不办手续可以不纳税、不交手续费，需要补交地价的不补交地价；二是对二级市场交易缺乏明确的法律规定和交易规则，没有固定的土地交易场所；三是存量土地交易经常不是“裸地”交易，而是与地上建筑物，特别是房产交织在一起的，登记和办手续的机构与部门不同；四是土地交易与金融结算脱节，难以实现金融控制，因而造成信息不灵、交易不透明。
　　（二）违反国家政策规定，非法交易频频发生。
　　当前，国有土地使用权违规非法交易的问题比较突出。一是划拨国有土地不经审批私自进入市场交易。城镇的许多存量土地属行政划拨性质，按规定不能私自交易。但受市场高价出让土地的诱引，一些单位和企业未经批准将行政划拨土地私自进行交易，而且形式多种多样：有的以行政划拨土地使用权作为资本参与合资合作经营，有的将划拨土地使用权出租，其收入用来谋取职工福利等。二是擅自改变用途，不经批准和合法程序，由非经营性用地转变为经营性用地，由使用价值低的用途转为使用价值高的用途。
　　集体土地使用权非法转让、抵押的问题比较突出，一定程度上会对国有土地二级市场产生影响。农村通过房屋（特别是住宅）的转让，变相转让集体土地使用权；城乡结合部在旧城（村）改造拆迁安置过程中进行集体土地使用权转让。这种现象已经成为目前土地管理和土地市场交易中最突出和最棘手的问题。
　　（三）二级市场错综复杂，交易花样不断翻新。
　　在土地隐形市场中，既有国有土地交易，又有集体土地交易，集体土地隐形市场的存在对国有土地交易的影响较大。隐形市场的交易形式多种多样，而且不断翻新。一是纯土地（我们称为“裸地”）非法买卖或变相买卖。有的村集体经济组织借办福利、公益事业或筹集旧村改造资金之名，未经批准私下将集体土地使用权卖给其他企业和单位（个人）进行非农建设。有的村集体经济组织甚至擅自招标出卖二、三产业用地。二是集体建房和农民拆迁安置住宅买卖。部分村集体经济组织和农村居民，在经济利益驱动下，出售拆迁安置用地，从中牟取暴利。区位较好的村集体经济组织以土地为条件，吸引外地单位和个人兴办企业，转让集体建设用地使用权。三是企业因迁移、转产、改制、兼并，以非农建设用地使用权作价入股、联营等方式进行转让；四是出租房屋同时出租土地使用权。部分单位和农村居民凭借地理环境优势，通过出租房屋，实现土地使用权租赁。对城乡结合部的村集体经济组织和农户而言，转让、出租土地、房屋获取的经济收益远高于农业收入，因此，他们擅自把农用地转为建设用地，违章建房用于出售、出租，获取高额回报。
    （四）相关部门多龙治水，缺乏统一有效管理。
　　土地转让、租赁、抵押等二级市场管理，存在多个部门介入管理的现象。一是土地与房产管理部门职能交叉。地产和房产分属国土和房产两个部门管理。无论是划拨土地还是出让土地，土地使用权转让时，先由房产管理部门办理房产变更手续，再到国土资源管理部门补交出让金，办理土地登记变更手续。交易人需办的手续比较复杂，要跑多个部门。国有土地使用权抵押，目前银行等抵押权人大部分只办理房产抵押登记，不办理土地使用权抵押登记。二是法院超越土地管理部门处置土地资产。随着市场经济的发展，法院在裁定、判决涉案土地资产时将土地折价抵偿债务的现象日益增多，法院在处置土地资产时，往往未经国土资源管理部门批准就转让土地使用权或先行拍卖债务人的划拨土地。三是拍卖公司介入土地使用权拍卖。少数拍卖公司未经国土资源管理部门的同意和授权，将未经开发或者未缴清土地使用权出让金的国有土地使用权、集体土地使用权进行公开拍卖转让，一定程度上扰乱了土地二级市场的健康、稳定发展。
　　（五）缺乏全面系统可操作性强的土地交易政策。
　　招拍挂出让土地的市场竞争强度大于协议出让，招拍挂的出让价格一般高于协议出让价格。由于存在价差，诱使土地使用者往往采用协议出让方式以较低价格获得土地使用权，甚至通过划拨方式获得土地使用权，然后投入隐形的二级市场，通过交易活动获取高额利润。一、二级市场的不协调，不同土地配置方式政策的不衔接，为不规范的操作提供了空间，并在实践中产生摩擦和矛盾，刺激土地非法交易活动的频繁发生，造成国有土地资产的大量流失。现有二级市场的政策，侧重于转让条件的管制，缺乏完整性和可操作性。《土地登记规则》是防止土地非法交易的最后一道防线，并依申请为登记的原则，未办理土地使用权变更登记手续的不受法律保护，而土地使用权隐形交易根本就不需要办理变更手续，致使无法对土地二级市场交易进行监控。
　　土地是一种特殊的商品，由于土地二级市场存在制度缺陷，法律政策不完善，向社会公示力度不够，加上土地交易当事人互相隔绝，交易信息不灵，往往通过打听信息，私下谈价成交。这一方面影响二级市场的培育和发展，另一方面又使违法占地、私下交易不断发生，进一步形成土地隐形市场。
　　三、培育和完善国有土地二级市场的建议
　　土地二级市场包含多种交易方式和丰富内容，并因地区经济特点和发展时期不同，而形成富有特点的交易方式。土地二级市场不仅是客观存在的，而且比一级市场更为复杂，交易形式更为灵活、多样，经常与地上建筑物和构筑物连在一起，地上建筑物和构筑物是作为附带物连同土地使用权一并进行交易的，所以需要更深入的分析研究。针对目前二级市场存在的问题和发展趋势，提出以下建议。
　　（一）强化二级市场立法，规范交易行为。
　　目前,我国土地二级市场的法律法规非常薄弱,甚至缺失，为此需要建立和完善适用于土地二级市场的法律体系。鉴于二级市场的复杂性和特殊性，有关一级市场的法律法规并不全适用于二级市场，必须从二级市场的特点出发，依据土地作为载体，与地上建筑物、构筑物不可分割，并相互带动交易和交叉交易等特点，制定相应的法律、法规。要充分认识土地的资产性和资本性本质，明确土地二级市场的交易规则、交易方式、交易程序、税收政策、违规处罚等，为二级市场的健康发展提供必需的法规政策支撑。
　　（二）加强一、二级市场衔接，实行统一管理。
　　一是切实把好土地一级市场的出口关，逐步缩小划拨和协议出让土地范围，全面推行市场机制配置土地资源。加强对土地一级市场的合同管理和供后管理。供地时在土地出让合同或划拨决定书中明确，凡经营性用地的土地使用者要求改变原土地使用条件的或非经营性用地要求改为经营性用地的，应由政府收回土地使用权，按规定的方式重新出让，或进行交易时必须经出让的国土资源管理部门批准，并适时进行申报、登记、过户和发证，堵住土地非法交易的口子。二是完善现有的划拨土地使用权管理制度，明确划拨土地使用权的产权主体、权利义务、收益分配、买卖交易条件。三是健全地价评估系统，提高地价评估的科学性、精确性、公开性和公正性。四是加强对土地二级市场交易的财务金融监管，实行交易的公开化，提高透明度。
　　（三）逐步建立有形市场，为规范化提供保障。
　　逐步建立土地有形交易市场，规范交易行为。让符合转让、出租、抵押条件的土地使用权，进入土地有形市场，实行公开交易，有形市场提供各种交易服务。同时,规范二级市场。土地市场作为土地交易的专门场所，要明确政府主管部门，并接受主管部门的指导、监督和检查。
　　（四）协调三个市场关系，加速农村建设用地市场建设。
　　未办理征地和出让，而直接投入二级市场最多的是城市边缘地区和城乡结合部的农村集体建设用地，因此，农村集体建设用地流转与国有土地二级市场形成直接碰撞和交叉，成为目前土地市场中数量大、交易频、问题多、分布广，又是最复杂、最棘手的问题。此类土地既不能按照国有建设用地办理，又不能按照集体农地处置，既不属一般农地流通范围，又不能纳入国有土地二市场，成为“另类土地”。在交易和使用中，比较混乱，急需统一和规范，理顺国有土地一级市场、二级市场以及农村建设用地市场三者的关系，形成有法律依据、政策明确的城乡统一的、国有土地市场与集体土地市场相协调的市场运行模式。要尽快制定和实施适合的政策办法及实施细则，既促进国有土地二级市场的培育和发展，又推动农村集体建设用地的规范流转。
　　（五）明确相关部门职责，理顺相互关系。在绝大多数情况下，二级市场土地交易总是与地上建筑物和构筑物的交易交织在一起，所以不掌握地上建筑物与构筑物的交易，就不能掌握和引导土地交易。因此，相关部门和机构的沟通配合就显得特别重要，尤其是土地管理与房产管理的沟通配合。一是以划拨方式取得的土地使用权进行转让时，应在批准并补交土地出让金后，房产管理部门才予以办理过户登记。即批准与补交地价在前，房产登记与过户在后。二是要协调好土地部门与人民法院的关系。法院判决用于债务清偿的土地使用权转让，往往会遇到集体土地、行政划拨土地等不同情况。因此，在查封土地前法院首先要弄清土地所有权性质，处分时应先经国土资源管理部门按规定处置后再纳入土地有形市场转让，避免不必要的纠纷和麻烦产生。
　　由于土地二级市场多数以房地产交易的形式出现，或者说，是在房产交易中自然发生土地交易，土地的增值和交易利益经常表现在房产上，国土资源管理系统脱离房产管理系统难以单独实现对土地二级市场的管理。从管理的角度说，国土资源管理系统更适合对一级土地市场的管理，而房产管理系统更适合对二级土地市场的管理。厦门市作为一个城市，将国土资源管理系统与房产管理系统合二为一，并在厦门市人民政府的统一领导下，实现对土地一级市场与二级市场的统一管理，房地矛盾比较少，收效比较明显。