偶看新闻剑网三聊天框:试论我国矿业权运作与管理的法律构架1
来源：百度文库 编辑：偶看新闻 时间：2024/06/12 20:54:13
江苏天淦律师事务所 曹爱民
文章摘要：本文从中外矿业立法史的回顾入手，综括可供借鉴的中外矿业立法经验，指出我国现行矿业立法的不足之处。进而重点提出了继承我国矿业立法成果的、与国际接轨的、适合我国国情的矿业权运作与管理的立法框架。
一、中外矿业立法的简要回顾
（一）我国矿业立法的基本脉络
我国矿业法制史大致上可以分为“无成文法”和“成文法”两个阶段。无成文法阶段，几乎贯穿了自先秦至清末的整个中国的古代史。成文法阶段，迄今仅一百年的历史，出现了三个立法高峰期。它们分别以《大清矿务章程》、《中华民国矿业条例》和《中华民国矿业法》、《中华人民共和国矿产资源法》为标志，围绕着这几部大法产生了十分丰富的矿业法律制度和立法思想体系。
清末是我国矿业立法的一个重要的分水岭。从清末的路矿章程、矿务章程、矿务暂行章程、大清矿律，到大清矿务章程，前后用了十年的时间，逐步修改完善，形成了我国矿业法制建设的第一次高峰期。这一时期的矿法，以《大清矿务章程》为集大成者，继承了我国历史上朴素的矿业法制思想、执法模式和管理体制，吸取了外国通行作法，虽在立法的科学性、系统性和条理性等方面尚未成熟，但它却是与中国传统结合得最为紧密的一部矿法。这个时期形成的矿法的概念、原则、方法和模式大多被后来的矿法所继承。
1914年《中华民国矿业条例》及相关配套法律的出台，形成了我国矿业立法的第二次高峰期。它在继承前人立法成果的基础上，引入了国外矿业法的核心内容，即矿业权制度，把以往中国传统矿业管理思想、理念、制度等提升到“矿业权”的高度，并根据矿业权理论及其内在逻辑创建了适合中国国情的主法及配套法规，实现了“惊人的一跃”。《中华民国矿业法》及其配套法律法规的出台，不仅从法律体系和内容方面，而且从法律名称和形式方面使矿业法得到了统一，它标志着我国真正意义上的以现代矿业权制度为核心的矿业法的成熟。
改革开放二十多年来，尤以1986年出台、1996年修订的《中华人民共和国矿产资源法》为标志，形成了我国矿业立法的第三次高峰期。这个时期，根据中国的实际，参考国外特别是资源丰富国家的经验，在国家大法、行政法规和地方法规三个层次上，对矿产资源管理、矿产资源勘查管理、矿产资源开采管理、监督管理、地质勘探报告审批和资料汇交管理、矿产资源综合利用、矿产资源有偿开采、涉外开发矿产资源等方面制定和发布了一系列法律法规和规范性文件，有力地推动了社会主义建设和矿业经济的发展。
（二）国际矿业立法的历史回顾
国际矿业立法共经历了三次立法革命。第一次矿业立法革命始于工业化初期，止于二次大战前。1872年美国就建立了通用矿业法，多数国家在20世纪20-30年代，完成了矿业立法。这一阶段的立法以特许权制度为基础，并且特许权时限相对较长，有的期限长达99年，权利金费率低，鼓励矿产资源勘查开发活动。实施了地上权（地表权）和地下权（矿业权）相分离的作法。确立了矿业用地优先的原则。
第二次矿业立法革命发生在第二次世界大战结束到八十年代末、九十年代初冷战结束这段时间。立法革命的背景是越来越多的殖民地国家宣布独立，联合国大会最终确立了自然资源永久主权的原则。本次立法革命的特点是，矿业权市场运作逐步完善，矿业权授予实行申请时间优先原则，资本市场和证券理论发展，为矿业权转让二级市场运作提供了条件；强调矿业开发与环境保护的关系，增加了对矿业准入的限制；发达国家对海外矿业开发实行财政、税收、金融扶持政策；发展中国家将特许权制转为合同制，一些国家对矿业实行全面国有化，外资勘查开发的合同期缩短，要求宗主国控股，外资股份逐年转让，提高税赋水平和准入门槛。
在经济全球化的背景下，对全球矿产资源重新配置的需求左右了国际矿业走势。八十年代末、九十年代初，在世界范围内有102个国家修改了矿业法。第三次矿业立法革命的基本特点是， 发展中国家矿业部门重新对外开放，以吸引外资为宗旨，调整矿业法。 而发达国家的矿业法规修改则强调协调矿产开发和环境保护的关系，矿产开发和矿产资源保护的关系。从某种意义上说，发达国家新一轮的矿业立法将其矿业公司逼出国门。
二、对中外矿业立法史和我国现行矿业法的评价
古为今用，洋为中用，推陈出新，不断发展，这是社会思想文化进步的规律，也是法制进步的捷径。上述分析中外矿业权法律制度的历史，也是为重塑现代矿业权制度寻找可供借鉴的内容。总结中外矿业权制度史，我认为有几点值得认真思考。
（一）我国近现代矿业立法的经验
中国二十世纪前五十年的矿业立法有四点经验值得借鉴：
1、矿产资源所有权和矿业权性质的界定在法律上是非常明确。“矿产资源（或地腹）属于国家所有”，这为当时国家行使资源管理权、税收权，从而控制和推动矿业发展提供了法律依据。“矿业权视为物权，适用不动产法律”，这种明确以私法进行调整的方式，极大地推动了矿业权的流转。
2、明确了矿权与地权的关系。地权和矿权是分开的，在采矿期间原则上地权服从于矿权，当有地下开采时，则地上权可能与地下矿分离，地下矿产权人不开采则国家强征，开采矿产资源要与地权人协商并给予补偿。
3、明确“治外法权”，保证资源的安全。立法上凡涉及外商探矿、采矿都有严格规定，外商不得独资办矿，不得控股，不得拥有地权，保证国家土地和资源的安全。
4、矿业权管理方面的法律规定。一是租税分离，矿租按矿区面积征收，矿税按矿产量计征。二是广泛采用许可证制度、登记制度和优先权制度。三是较为严密的矿政管理机构制度。四是矿山环境保护和土地恢复补偿制度。五是矿产储备制度和矿业开发奖励制度等。
当然，由于当时社会政治经济制度的原因和时代的局限性，制定的法律未必能在现实中实施，制度缺乏科学性、全面性也是必然的。
（二）国外第三次矿业立法革命的新进展
第三次矿业立法的内容兼具民法、商法和行政法的特性，充分吸收土地法、环境保护法的原则精神；矿业市场运作标准和规则全球日趋相同，反映在矿法体系中的矿业文化交融；发展中国家吸引国际矿业投资从注重税收优惠转向合理、清晰稳定的财税制度，对跨国公司而言，各国的法规日趋稳定；发展中国家增设矿山环境保护条款，而发达国家的矿业立法则在环境保护、资源保护上更趋严格，矿区规模、土地准入及解决相应社会问题的门槛日益提高，发达国家矿业成本日高，跨国公司的发展则成为必然。
（三）对我国现行矿业法的个人看法
自完成社会主义改造以来，我国矿业立法经历了计划经济时期，在一切生产资料都归国有和集体所有的前提下，切断了我国矿业立法与历史的联系。改革开放以后，我国矿业立法开始注重吸收国外的先进经验，1986年出台，1996年修订《中华人民共和国矿产资源法》，较之以前的矿业立法有了明显的进步，对矿业发展起到了促进作用。但是若从历史的眼光，从全球经济发展的眼光审视现行的矿业法律制度，应该认为其还不能适应社会主义市场经济的发展需要，不能适应我国进一步改革开放的需要，与贯彻“控制人口增长，保护自然资源，保护良好的生态环境”的基本国策和“在保护中开发，在开发中保护”的整体战略还有相当的差距。
具体表现在：
1、矿业权在某些法律部门中没有很好的体现。矿业权在现行的民商法体系中没有明确的定性，有的表述为物权，有的表述为准物权，那么这种物权的客体是什么？行使方式、取得方式如何？这种权利在私法与公法上权利是否相同？这些都需要在各部门法中予以规定。
矿业权要流转，需要在商法中进行规范。
矿业权目的的实现需要技术操作规程，需要有强制性的规范。
目前，这些法律、法规、规章、规程等都还没有令人满意的规定，不尽快规范将会导致在我国加入WTO后出现矿业发展的巨大障碍，影响我国经济社会的发展。
2、缺少调整矿权和地权关系的内容。在集体土地范围采矿，土地所有权人和采矿人利益的保护就没有法律规范，集体办矿没有优先取得矿业权的权利，既影响了地方开发矿业的积极性，也是引起诸多矿区争议的根源。
3、法律中存在主体上的不平等，如在《矿产资源法》专门规定了集体矿山企业和个体采矿，但并没有对它们实行宽松政策，反而多处加以限制。而对原国有企业可以根据行政授权无偿取得矿业权，这一具有浓厚计划经济色彩的规定破坏了矿业权市场的竞争运行规则，带来了矿产资源的劣化配置，降低了矿业管理水平，造成了资源浪费。
4、立法存在的真空造成资源的不安全。一是矿山环境保护，地质灾害的防治和抵御，主体及配套法规中没有明确规定。二是缺乏对外商投资我国矿业的限制性规定。一方面，对外商投资矿业引导性规定少之又少;另一方面各层次出台优惠政策，对一切重要矿产不设防线，一旦时机成熟，外商可凭借雄厚的实力，控制我国的优势矿产，左右国际国内市场，影响我国资源安全。
5、矿业管理方面的规定过于概略，可操作性差。矿产品购销环境规定不具体，产供销脱节，导致矿产品市场混乱，成为无证开采、黑市交易屡禁不止的恶源。
三、矿业立法设计
通过回顾中外矿业立法史，并对我国现行矿业法进行分析，可以明显看出，我国现行的矿业法虽然涉及面较广，较之古代及近代矿业立法有其先进性和科学性，但这一体系是在计划经济时期形成的，其固化的矿业立法至今在许多方面仍存在惯性难掣、巢臼不脱的问题。现在已经到了二十一世纪，以史为鉴，以国外的先进经验为鉴，适应经济发展，完善我国的矿业立法应是我们立即要做的工作。
（一）关于矿业立法的框架
矿业立法涉及到矿产资源所有权、矿产资源使用权、矿业权的流转、矿业权的管理、矿产品的流转及矿产资源的保护等内容，涉及到地表、地下、水域、大气层等所有国土领域，事关国家实现全面小康、经济持续发展的大计，因此矿业立法首先要摆脱目前这种弱规定、强配套的局面，要在宪法和民法、商法、刑法、行政法等部门法，在公法私法都作出相应的规范，尤其是在物权法中要明确矿业权的性质，明确矿产资源所有权与土地所有权，矿业权、矿地使用权与土地使用权之间的关系，在商法中要作出关于矿业公司运作、矿业权流转、市场交易的有关规定，在行政法方面要对矿业权管理中的审批、登记、受理、监督、资质、条件审查等各种程序作出规定。
应重点突出解决几个问题：一是矿业权性质；二是矿业权与土地使用权的协调；三是矿业权市场交易；四是矿业对外开放与注重资源安全的兼顾；五是环境保护与可持续发展。
（二）关于矿产资源所有权的落实
矿产资源所有权是指所有人对矿产资源的占有、使用、收益和处分的权利，我国矿产资源所有权的主体是中华人民共和国。《矿产资源法》规定了国务院代表国家行使矿产资源所有权，但这一规定有时是无法操作的。当国家矿产资源所有权遭到侵害时，谁代表国家接受赔偿，对此没有明确的规定，致使矿产资源国家所有权没有落到实处。一些地方认为资源属当地所有，或者走向另一极端，地方政府对无证越界开采、争抢国家资源的行为听之任之、心慈手软、打击不力，使国家矿产资源所有权受到不应有的侵犯。建议在矿法中增加“国务院委托省级人民政府依法管理本级行政区内的矿产资源”，省级政府相关部门便可以政府名义行使管理权，接受赔偿，保护国家所有权利益
矿法中就矿产资源所有权问题，还应与土地所有权进行区别，对权利行使中产生纠纷的处理、协调原则和方式要作出相应规定，对矿产资源和矿产品之间的区别和管理方式作出规定，以保证矿产资源国家所有权的实现。
（三）矿业权的性质
矿业权是探矿权和采矿权的合称，是由矿产资源所有权派生而来的。探矿权是指取得探矿资格的非矿产资源所有人经所有人同意，在特定的区块和矿区勘探矿产资源以获得地质资料的权利。采矿权是指取得采矿资格的非矿产资源所有人经所有人同意，在特定的区块和矿区采取矿物及其他伴生矿的权利。矿业权是一种财产权，一般都将矿业权定性为一种物权。准确地说，有的定性为准物权，有的定性为特许物权。笔者认为矿业权是一种特许物权，应受物权法调整，但有别于一般物权，有别于一般的用益物权，这应是在矿业立法中应重点予以关注的问题。
矿业权为特许物权。所谓特许物权，是指经过行政特别许可而开发、利用自然资源的权利，也叫自然资源使用权。矿业权系直接支配特定矿区内的矿产资源和地下部分，并具有排除他人干涉的性质，具有排他、优先、追及效力，所以它首先具有物权性质。由于矿业权又具有未定性、客体复合性和特许限制性，于是又称特许物权。这种特许物权的特性中的未定性是指在探矿权的情况下有可能矿产资源不存在。客体复合性是指客体为特定的矿区和附存于其中的矿产资源的组合体，在探矿权场合，客体以矿区内的地下部分为主，矿产资源不明，可能存在或不存在。在采矿权场合，客体由矿区内地下部分和矿产资源结合而成，矿产资源是最重要的。矿业权一方面以占有、使用、收益为要素，另一方面又有在特定矿区内探采矿产资源与地下使用权两种因素或权利同时并存的情况。矿业权特许限制性是指出于矿产资源的不可再生性和社会公共利益及国计民生、国家战略利益考虑而需经特别许可。矿业权的取得方式，我国现在已出现多样化倾向，一是申请、审批、登记、发证，二是招标投标、审批、登记、发证；三是洽谈、审批、登记、发证。矿业权的存续期限视具体情况而定，矿业权可以流转。
包括矿业权在内的特许物权有别于传统大陆民法物权的概念，由于传统的物权法体系中关于土地的归属和利用关系是通过所有权和用益物权的理论和立法模式来实现的，与土地相关的自然资源作为土地的附属物依赖于土地，因此传统民法将自然资源的利用和转让也比照不动产来处理。由于土地利用多元化趋势，自然资源利用和开发已具有了独特的价值，逐渐脱离了土地所有权人的势力范围。用传统物权法体系的不动产用益物权来调整矿产资源及其他自然资源则无法体现自然资源创造性的开发行为。
矿业权与传统物权的区别表现在以下几个方面：
（1）权利的客体。传统不动产物权表现为对土地本身的利用，而矿业权表现为对土地附属矿产资源的利用。土地权属的客体是不动产本身，而作为特许物权的矿业权的客体并不一定表现为不动产，有可能是一种行为，如探矿权的客体是一种勘探行为，采矿权的客体是一种对矿产资源的摄取行为。
特许物权有别于用益物权。用益物权是对他人所有物享有以使用、收益为内容的他物权，即对他人之物在一定范围内使用、收益的权利。从用益物权的概念看，特许物权含有用益物权的性质，但两者又有许多差别：一是特许物权应由特别法设立，而用益物权应依普通法设立。二是特许物权与行政许可相联系，用益物权则不须行政许可，完全由当事人决定。三是特许物权的标的物为法律上的消耗物，如矿业权标的矿产资源，而用益物权标的物则为不可消耗物，在使用收益后要尽可能保持标的物的原本状态。四是特许物权强调节制的使用，如矿业权要在规划下分期分批按照长远利益和当时急需进行平衡。而用益物权强调的是充分利用。
矿业权作为一种特许物权，往往被认为应由公法调整，涉及到自然资源的特许物权往往单独立法，但是从我国日益发展的社会经济状况看，在目前物权法正在修订的时机，应当考虑在物权法中列入特许物权，以使矿业权的运转更加灵活和适应市场经济，适应矿业全球化的需求。
理由有五点：
（1）从我国立法的模式看，以往民法均涉及了特许物权，如《 民法通则》关于森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面、矿藏等自然资源的开采、利用、保护等规定。
（2）从行为和权利本质看，特许物权仍为一种私权，与一般物权既有差别，又存在一致性。特许物权被国家赋予民事主体后，就成为一种私权，并可形成民事关系。当然特许物权设立程序、赋权过程，民事主体与行政机关的行政法律关系仍由公法调整。
（3）特许物权是自然资源物权体系的完善和深化。各国对于物权法体系中动产物权法没有多大差别，对于不动产中土地法和自然资源法则差别很大。我国目前对于土地物权，已有很成熟的的立法体例，但对于自然资源物权，则相对薄弱，如能在特许物权——自然资源开发利用权上有所突破，我国的不动产物权法体系则会日臻完善。
（4）特许物权与物权法的价值目标相符。特许物权与物权的行使在价值目标上都是对物的归属的确定，促进物的使用，完善物的占有秩序。动产物权的形成与自然资源的使用息息相关，不动产物权中自然资源使用与土地使用密切相连，从他们的价值目标相辅相成的角度考虑，特许物权不能与物权割裂开来。
（5）我国土地和自然资源公有制的所有权制度，决定了我国必然存在大量特许物权，在不动产物权体系中，只规定土地而不规定与土地密切相关的自然资源的使用则无法保证这种不动产物权体系的完整性。
特许物权应当在物权法中独立规定。从上述分析看，用益物权与特许物权是两种性质的民事权利，不应存在种属关系，从权利体系角度出发，特许物权的理念实质已超出以物的占有和支配为目的的范畴，更多的表现为一种行为的自由，物的归属和占有并不重要，特许物权与传统物权衡利弊只能在行为自由这一权利本质统一，但与用益物权不从属，只能在物权法中独立规定。
特许物权虽然在我国已有单独特别法予以规定，如矿业权在《矿产资源法》中已有规定，森林、滩涂、草原、水资源等特许物权都在相应单独法有规定，但这些单独法的规定侧重于行政管理规制，对特许物权的私权上则没有明确定名，关注的是行政上的管理和处罚，而对矿业权的权利及义务、类型、界限不明。受到侵害后的救济方式缺乏，救济不及时，违反义务处罚依据不足。
就此可明显看出，矿法、水法、渔业法、野生动物保护法主干是行政法律规范。这种行政法律规范的基础是什么，这种基础就是属于民法权利范畴的矿业权、水权、渔业权、狩猎权等特许物权，没有这些特许物权，就构不成行政法大厦。
（四）土地权与矿权的配置与协调
矿产资源所有权附存于土地之中，传统物权理论认为矿产资源等自然资源连同依附的土地都是土地所有权的客体，土地所有权应包含矿产资源所有权，但由于矿产资源的不可再生性，并事关公共利益、国计民生和国家战略利益，大多数国家都在法律上规定矿产资源属国家所有，不因其依附的土地所有权不同而改变，矿产资源所有权则成为独立于土地所有权的物权。
1、矿业权与土地使用权的关系与协调。
矿产资源是赋存于地表或地下的自然资源，矿业权的行使不可避免地会与土地使用权发生冲突。矿业权是一种特许物权，是一种民事权利，矿业权取得须经地矿行政主管部门的许可。在法律上矿产资源视为消耗物，矿业权设定强调对矿产资源得有节制的利用。土地使用权是依法或依合同使用他人土地的权利。土地使用权既包括依法成立的物权性质的权利，还包括土地租赁、土地借用、和承包等依合同成立的债权性质的权利，土地是不可消耗物，强调的是地尽其力。矿业权依申请、招投标、洽商、审批、登记而产生，土地使用权出让应签订出让合同。土地使用权出让行为是合同行为，土地使用权出让时国家以土地所有者身份参与土地使用权设定，而不是以公共事务管理者的身份参与设定。矿业权的取得是依行政行为设定。
土地使用权按使用的区域可分为地上权和地下权，土地使用权按用途可分为农用权和建设用地权。矿业权的客体为地下部分与矿产资源的组合体，地上权的客体为地表，二权可以并存。只要矿业权不取代地上权，就不存在谁效力优先的问题，但界限是地上权不破坏矿产资源，矿业权的行使不得因勘探、开采矿产资源造成地上房屋倒塌、地面坍塌。矿业权先成立并在有效期间，地上权不得在矿区工作区上产生，损害矿业权。这时应确立物权之间先成立者效力优先原则。在物权法上，一般应规定由当事人协商解决地上权与矿业权的冲突。经协商一致，终止地上权，设定矿业权，矿业权人赔偿地上权人损失。在国家规定的重要地区，矿业权不得取代地上权，在国家授权的有关主管部门审批登记的情况下，矿业权效力优先取代地上权。
矿业权与农用权的关系，在矿业权不能取代农用权时无谁效力优先问题。但作为矿业权人需占用农村承包地或拍卖而获得的土地，必须先解除农业承包合同和拍卖合同，终止农用权，国家将该土地征为国有。国有土地管理部门将土地使用权出让给矿业权人，矿业权人交付土地出让金，向农用权人交付损害赔偿金。倘若农用权人不固定，则不应发生上述结果，但如为涉及国计民生的国家战略利益，必须由相当级别的政府部门作出规定。则不论农用权人是否同意，农用权必须终止，矿业权具有优先效力。
矿地使用权是实施勘探、开采作业使用土地的权利，矿业权人实施勘探、开采作业必然要使用土地，但因采矿权中仅含有地下使用权，并不包括地表的使用权，故欲合法地使用土地，就得获取以地表为客体的土地使用权，即矿地使用权。矿地使用权的客体为国有土地或集体土地的地表。由于矿产资源的有限性及其产地的不可选择性，决定了矿业用地确实与一般工业用地有所不同。传统上，在各国的矿业立法中，矿地使用权优于其他形式的土地使用权。表现在 A.通过矿业立法，赋予采矿权人在许可证范围内进行施工作业、建筑必要设施和在周边土地通行、通路权。若采矿权人与原土地使用权者不能就补偿问题达成协议，采矿权人可以向法庭申请裁决，一旦按法庭决定的数额将补偿费交给法庭后，无论原土地使用权人同意与否，即可开展工作。B.采矿权人不补偿由于矿业经营或因知道有矿存在而使土地增值的部分。对补偿数额，在无具体规定而又协商不成的情况下，由法庭或政府部门决定。
目前，我国《矿产资源法》对矿地使用权尚未作为重要问题加以规定，《矿产资源法实施细则》原则作出使用土地按有关法律法规办理。这种规定在目前的现实中是无法操作的。由于在计划经济时期，采矿权主体单一，大都可冠以“国家利益、公共利益”，通过无偿划拨而取得土地使用权。在社会主义市场经济时期，随着矿业制度的改革，采矿权主体呈现多样化，行使采矿权的目的可能是为了某单位或个人利益，故取得矿地使用权的方式必然呈复杂化。新修订的《土地管理法》取消了以往分级限额审批制度，改为土地用途管制制度，将土地利用总体规划、占用农用地、征地的审批权赋予了国务院和省级人民政府，实行两级管理。采矿权的审批管理部门为国务院、省、市（地）、县人民政府的地质矿产主管部门，实行四级管理。由于主体不一致而且取得采矿权并不以取得土地使用权为前提这一事实，就不可避免的会出现取得了采矿权，不一定必然就能取得土地使用权的复杂情况。取得采矿权后而与原土地使用者协商不成时，如何解决这一冲突？有学者认为，矿地使用有优先权。这是由于矿产资源的自然属性及稀缺有限性所决定的。矿业生产经营所必须占用的土地位置，具有先定性，其位置是以矿藏所在的位置为转移，与任何个人的意志无关。并且绝大部分矿产资源是非再生性资源，数量有限，而且矿业在整个国民经济中具有特殊的重要地位，其作为人类生产和生活的重要物质源泉，经济发展不可能离开矿业活动。因此，只要采矿权人不违背国土综合开发利用的原则，不违背法律规定，按通常的标准交付土地补偿费，原土地使用权人均不得拒绝采矿权人作为矿区用地的正当要求。也有人认为，采矿权与土地使用权是物权之间的一般关系，不存在谁的效力优先问题。如采矿权先成立并在有效期间，土地使用权不得在矿区或勘查区上产生，损害采矿权和矿地使用权，在此，贯彻不相容物权之间先成立者效力优先的规则。如国有土地使用权先成立，采矿权后产生，矿区或工作区须占用存在国有土地优先权的地表时，一般由当事人双方解决。经协商同意终止国有土地使用权，改设矿区土地使用权，采矿权人赔偿国有土地使用权人的损失。在国家圈定的重要区域，采矿权和矿区土地使用权不得取代国有土地使用权，除非国务院授权的有关部门同意。除上述区域以外，如果国计民生、国家战略决定，采矿权必须产生，矿区或工作区必须占用存在国家土地使用权的地表，那么国有土地使用权必须终止，矿区土地使用权取而代之，效力优先。
综合两种意见的合理因素， 建议在法律上规定：
1、要取得矿地使用权必须符合规定的条件，必须在土地管理部门办理土地使用权出让手续，须领取土地使用证，取得土地使用权。如为荒漠等非耕地，土地使用权通过行政划拨方式取得，如为耕地则通过出让方式取得并支付土地使用权出让金。矿区建于集体所有土地的，则首先将该幅土地征为国有。这种矿地使用权伴随矿业权设立和终止。法律还应明确规定矿业权、矿地使用权当然包含地下使用权。
2、重要、特殊矿产的采矿用地具有优先权。所谓重要矿产，应指国务院发布的《矿产资源开采登记管理办法》中规定的由国务院地质矿产主管部门审批登记、颁发采矿许可证的矿产。包括A.国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源；B.外商投资开采的矿产资源；C.该办法附录所列的矿产资源。由于以上这些矿产资源大都在国民经济中具有重要地位，关系到国计民生和国民经济的可持续发展，同时，有些矿产可以吸引外商投资发展我国矿业，故只要不是在法律法规规定采矿除外的范围，这类矿产采矿用地应具有优先使用土地的权利。
3、其他矿产使用土地按一般物权处理。此类矿产在国民经济中的重要程度不及上述矿产，所以不可冠以“国家利益”享有优先使用土地的权利。尤其是砂、石、粘土等类矿产，大都赋存于地表，采矿权的行使大多会破坏土地表层。对于此类矿产，应贯彻物权之间的一般关系，先成立者优先。当土地使用权先成立，采矿权后产生时，采矿权人使用土地需先经批准后，再与原土地使用权人协商，一旦双方协商不成，采矿权就不能行使；当采矿权先产生时，就不能再设立其他土地使用权。
4、在港口、机场、国防工程设施圈定的区域，重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施附近一定距离以内的区域，铁路、重要公路两侧一定距离以内的区域，重要河流、堤坎两侧一定距离以内的区域等，采矿权和矿区土地使用权不得取代国有土地使用权，除非国务院授权的有关部门同意。
近年来，随着人们环境意识的提高，传统的矿业用地优先原则受到挑战。人们逐步认识到耕地和生态破坏将成为人类的灾难。为了保护人们的生存环境和生活需要，现代矿业法在保证采矿权人依法进入和使用土地的同时，也对矿业使用土地进行了限制。如自然保护区、文化、古迹、城市、铁路、水坝、优良耕地等范围内禁止设定采矿权
（五）矿业对外开放的法律设计（略）
（六）矿业权市场法律规范（略）
（七）矿业权管理规范的完善
矿业权管理是指国家矿产资源行政管理机关为实现国家矿产资源所有权益，保护矿业权人合法权益，对探矿权、采矿权从有偿设立到注销全过程的行政管理。矿业权是一种特许物权，既涉及到民法、商法等私法内容，又涉及行政法、刑法等公法内容，但公法与私法之间不能相互替代，这是在今后矿业法律设计中和新法的运作中应注意的一项根本原则。
矿业权管理的法律法规分为三个主要方面，一是常规性的行政管理规定；二是导向性的规定，主要表现为鼓励、限制、保护的有关内容；三是技术性规范、目录。作为矿业权管理常规性的行政规定有：界定矿业权性质、时间和空间限制；设定取得矿业权的资格条件和程序，界定矿业权的权利与义务；受理矿业权申请；审批并授予矿业权；征收管理矿业权使用费；矿业权转让、延续、变更和注销管理；管理由国家投资形成的矿产地的矿业权转让等。在此重点就矿业权人资质管理和矿业权审批与授予以及矿业权市场交易管理等谈一下我的认识。
探矿权是为勘查矿产资源而设立的。对探矿权人资格的管理是通过要求探矿权人在勘查过程当中一定要雇佣国家认定的具有地质勘查资格的人进行勘查工作的一种体现。这是作为申请探矿权人一个必要条件。这种认定单位的主管部门是国务院地质矿产主管部门，受其委托的省级地质矿产主管部门对辖区内地质勘查单位进行资格认定。采矿权是为开采矿产资源而设立的。由于对矿产资源开采的风险和技术要求，采矿权人的行为能力要体现技术条件和和资金能力两项缺一不可的前提，采矿权人在规定的范围内具有排他性地占有和开采矿产资源的权利。同时也承担着合理开发和保护矿产资源，保护生态环境，向国家缴纳税费，接受国家监督的义务。采矿权取得后，采矿权登记管理机关通过年检制度的执行达到检查的目的。
对探矿权的审批，应遵循以下六项原则：排他性；有偿取得；申请在先；统一区块编码；设置探矿权不得过多；占用区块地质调查不排他。探矿权审批应包括五方面内容：勘查项目区块范围；勘查设计；勘查期限；国家一类项目和外商投资项目；边探边采项目。探矿权可通过向国家申请取得和通过市场转让取得。探矿权设置后，勘查登记机关通过年检、变更、延续、保留、注销等环节进行管理。
采矿权的审批，按矿床规模的大小和矿区矿种的重要性来划分国务院、省（区、市）和县级以上地方人民政府地质矿产主管部门颁发采矿许可证的权限。采矿权审批有划定矿区范围、领取采矿许可证两个程序。内容包括划定矿区范围前的审查、划分矿区范围、对申请开采特殊矿区和矿种进行审查。采矿权出让方式有采矿权的申请和授予，采矿权的招标和拍卖等。采矿权出让后，采矿权登记管理机关要进行年检、变更、延续、注销等环节的日常管理。
对矿业权的市场交易管理，应制定发布《矿业权市场交易办法》，主要考虑四方面的问题，一是规范矿业权市场管理人的职能和相应的监督；二是规范矿业权市场主体的资质和权利义务；三是规范矿业权市场运作规则、程序和条件；四是规范矿业权市场的中介活动，包括建立矿业权评估、经纪、咨询和代理等制度。
导向性和保护性的矿业权法律法规，主要体现国家的战略目标和持续性、阶段性发展的总体部署，鼓励和限制某些矿业权的行使行为，保护国家资源的安全。要颁布新的资源储量标准和矿种目录，确定国家和其他矿业权人的利益分配，重点安排有找矿条件和国内急缺的大宗矿种；为提高矿业竞争能力，保证生产安全，应发布矿业淘汰技术目录；制定和发布《矿产资源保护条例》和《矿山环境保护条例》；制定和发布《外商投资矿业管理办法》，适当放开限制矿种，简化审批程序，保证更多地吸引外国资金和技术投入矿业领域；制定和发布《小型矿山管理办法》、《建筑用砂石、砖瓦、粘土管理办法》，避免资源的浪费和破坏，促进地方经济发展；制定和发布《采矿用地管理办法》，避免采矿权与土地使用权脱节和无限期无偿使用土地的情况，对采矿用地的取得、使用的权利义务和监督管理作出法律规定，对超限使用土地、破坏土地和不履行土地复垦、环境保护义务的行为，予以追究,建立土地复垦和生态环境恢复治理保证金制度，使矿业发展和环境保护同步进行。
矿业管理中的操作规程、管理标准、技术性规范、矿种分类和目录等，有的是用于常规性管理的标准和规范，有的是反映国家长期整体战略和阶段性发展要求，保证矿产资源所有利益方面的导向性的标准和规范。从管理的程序上，涉及到登记、审批、勘查、开采、监督、矿业权流转、矿产品销售等方方面面。建议借鉴国外的先进经验，结合我国经济发展的需要，设立一个统一修订的原则，并按照这种原则对矿产资源进行分类，对现行分散的、不同年代制定的技术性规范和目录统一进行修订，以避免交叉和矛盾。控制重要矿种，并保证其相对稳定和管理上的力度；放开一般矿种，保证能灵活及时地对其调整。
以上仅就我所认识的矿业权法律框架进行分析，许多方面我国法律已进行规定，有的已经进行了探索试点，有的正在起草过程中。但有一点我认为应当明确，矿业权法律法规涉及到宪法、民法、商法、行政法和刑法等诸多方面，这是由矿产资源所有权、矿业权的两重性所决定的，今后的矿业法律设计首先应避免相互取代的做法，决不能因为矿业权是特许权，而只着重从公法内容予以规范，也决不能因为矿业权是物权，而只从民法商法上给予规范。要分清性质和管理内容，分别就相关要素进行规范，要以史为鉴，与国际接轨，形成我国统一的、适合我国国情的矿业法律体系。
（本文作者系国土资源厅法律顾问，江苏汇天元律师事务所 高级律师）
二ＯＯ五年一月
参考文献资料
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