剑网三自动打怪:关于地质找矿新体制新机制的细化思考-中国矿业网

关于地质找矿新体制新机制的细化思考
——“大讨论”破解难题之二
http://www.chinamining.com.cn 2009年12月10日 作者: 易 明 编辑:王　欢　吴启华
◆ 应将建立地质找矿新体制、新机制的任务分为近期目标和远期目标。近期目标主要是尽快出台一些具有可操作性的政策措施，以改善环境、增加投入、调动地勘单位及地质人员的积极性，同时为远期目标作一些铺垫。
◆ 地勘单位处于被动的打工地位。此种状态不改变，要取得地质找矿大突破是不可能的。由于探矿权获取的成本和难度很大，圈而不探、无限期持有的情况普遍，没有形成正常有序的退出机制，以致探矿权有增无减，已严重影响了地质找矿工作的正常部署。
◆ 一个地质队整体上只保留与其勘查能力相适应的探矿权数量，并保证其探矿权的进出平衡，即放弃或转让一个补充一个。对找矿能力强、效果好的单位，可增加探矿权配置数，如找到一个大型矿床可以奖励几个矿权，作为促进找矿的重要激励措施之一。
◆ 真正全面放开一切可以放开的地质资料，提供方便的查阅和获取条件，其释放的价值可以以千亿元计，其效益、效率更是不可估量。
◆ 必须将科研与调查的重点放在地勘单位，促进科研与调查的成果更快、更有效地转化为找矿成果。
◆ 从世界上大多数国家的情况看，地调局的主要职能是以研究性和服务性的工作为主，如为政府提供战略研究和咨询服务、为社会提供地质资料服务等，而公益性地质工作主要委托社会承担，这一模式应为我们借鉴。
◆ 公益性地质工作既然是用公共财政资金做的，就该服务于全社会，即便有商业价值也应把成果资料向社会公开，政府不应占有任何利益。
◆ 矿业权的所有权和矿产资源的所有权是两回事。因此，应该让地勘单位像经营自己产权一样去经营矿业权。
◆ 只有造就大量的初级勘探公司，风险勘查资本市场的建立才有基础，地勘工作的市场化改革才能水到渠成。
◆ 要造就社会主义市场经济的地质找矿新体制新机制，就必须大力培育资本市场（主要是股市和风险投资机构）。投资体制及机制的改革在造就地勘新体制新机制中居于核心地位、起着关键作用。
◆ 政府若能真正砍自己的权、削自己的利，成为服务型的政府，业界对建立起一个适用市场经济的矿业制度与法规体系就会有信心，对勘查业的发展就会有信心。
◆ 现在最严重的问题还不是对矿业法规的调整，而是有法不依、有章不循，一些地方政府为了自身利益自行其是，矿业法规的权威性可以说已荡然无存。
◆ 现在应优先考虑制定满足市场要求的商业性矿产勘查的技术标准与规范，这项工作应由行业协会来承担，政府没必要越俎代庖。□
一个完善的、适应社会主义市场经济要求的地质找矿新体制、新机制的建立是一个复杂的系统工程，不是一朝一夕、一蹴而就的事，需要经过相当长时间的实践和探索才能逐步形成。而要实现地质找矿的大发展和大突破，又必须对现行地质找矿的体制和机制进行改革。因此，应将建立地质找矿新体制、新机制的任务分为近期目标和远期目标。近期目标主要是尽快出台一些具有可操作性的政策措施，以改善环境、增加投入、调动地勘单位及地质人员的积极性，同时为远期目标作一些铺垫，而绝不能与远期目标背道而驰。这里主要探讨一下近期目标及有关政策措施，兼及远期目标。
要地勘单位找矿并尽快实现大的突破，就要有一个良好的地勘工作环境、充足的投资、地勘单位及地质人员的找矿积极性。下面就从这3个方面进行阐述。
一、为地质找矿创造良好的工作环境
为地质找矿创造良好的工作环境，既是实现地质找矿大突破的需要，也是深化地质工作体制改革的基础。没有一个良好的外部环境，任何改革都不可能取得预期的成果。
1. 维护现有矿业法律法规的权威性和严肃性，依法行政，保证矿业权的正常运作。现在，矿政管理方面有两个突出问题：一是政府垄断并经营矿权，普遍实行招拍挂，探矿权获取的成本和难度大大提高，以致地勘单位很难获取新的矿权，地勘单位处于被动的打工地位。此种状态不改变，要取得地质找矿大突破是不可能的。二是矿权特别是探矿权设置过滥。由于探矿权获取的成本和难度很大，圈而不探、无限期持有的情况普遍，没有形成正常有序的退出机制，以致探矿权有增无减，已严重影响了地质找矿工作的正常部署，因此，必须对原“招拍挂”暂行办法进行全面修改。
对圈而不探的问题，政府现行的治理思路主要是通过加强对法定最低投入的监督、勘查方案的监审等措施进行治理。但在现实的社会环境下，不但行政成本高，难度大，而且效果甚微，只是增加了腐败的温床。应积极探索采取简单易行、行政成本低的办法，如对地勘单位的探矿权实行总量控制，一个地质队整体上只保留与其勘查能力相适应探矿权数量，并保证其探矿权的进出平衡，即放弃或转让一个补充一个。对找矿能力强、效果好的单位，可增加探矿权配置数，如找到一个大型矿床可以奖励几个矿权，作为促进找矿的重要激励措施之一。与此相配套，要建立严格的地质勘查行业准入制度，避免地勘单位的数量无序增加；同时还要及时全面地向社会公布矿业权登记信息，打消顾虑，铲除腐败温床。
2. 加强公益性地质工作及其成果对地质找矿的支撑作用。数量大、价值高、质量优的公益性地质工作成果是上百万地质工作者近60年辛勤工作所创造和积累的地质资料。开放这些资料远比现行的公益性地质工作更有现实意义，更有价值。虽然早有规定这些地质资料应向社会开放，但在现实中由于传统的条块体制没有完全打破，加之部门利益和传统观念束缚，资料的开放程度很低，查阅限制过严，要求条件苛刻，不要说1∶5万的资料，就是1∶20万的资料也很难取得。地质找矿选区选点主要依靠地质资料，地质资料在地质找矿中的重要性怎么强调也不过分。因此，首要的是真正全面放开一切可以放开的地质资料，提供方便的查阅和获取条件，其释放的价值可以以千亿元计，其效益、效率更是不可估量。
促进科研与调查、科研调查与地质找矿的有机衔接。科研与调查、科研调查与地质找矿两张皮的问题长期困扰我们而得不到解决，从根本上说是体制分割问题。解决这个问题必须将科研与调查的重点放在地勘单位，促进科研与调查的成果更快、更有效地转化为找矿成果。有色金属地质调查中心在探索解决两张皮的问题上已经取得了良好的效果，由于科研及调查与地质找矿实现了有机衔接，这几年来他们取得了每年找到一个具有商业开发价值的大中型矿床的骄人成绩。由此可见，组建专门的公益性地质调查队伍是否是最佳选择，是值得思考的。
3. 关于公益性地质队伍的问题。公益性地质工作究竟是“分制运行”还是“分体运行”，应该有个说法了。1999年地勘管理体制改革时，分制运行的改革思路占上风，加之经济困难，队伍不好带，将队伍全部下放。队伍下放后，又说野战军不能没有军，应该分体运行，所以又出台国家、地方及行业公益性地质调查队伍建设的意见。而在《关于加强地方和行业公益性地质调查队伍建设的意见》中，将“坚持公益性与商业性地质工作分开运行”作为改革的原则，但“分开运行”内涵模糊，有和稀泥之嫌。从1994年朱镕基同志提出野战军的问题，到现在15年过去了，尚未见到野战军的影子，可见该问题的复杂性。从已下放的地质队伍中划出一部分作公益性地质队伍，实践证明很难、很复杂。公益性地质队伍的经常性费用很难落实。现在专业技术人员极其紧缺，另组队伍也很难。有没有必要专门组建一支公益性地质队伍在业界是有很大分歧的。现在“地调局+地科院+大区所”的模式与世界上大多数国家地调局的模式是很相似的。从世界上大多数国家的情况看，地调局的主要职能是以研究性和服务性的工作为主，如为政府提供战略研究和咨询服务、为社会提供地质资料服务等，而公益性地质工作主要委托社会承担，这一模式应为我们借鉴。
关于公益性与商业性地质工作的关系。其实这二者之间并没有一个清楚的界线，凡是与矿产地质有关的地质工作，不论是科研工作还是区调工作、更不要说1∶5万的矿调，都可能具有一定的商业价值。但是公益性地质工作既然是用公共财政资金做的，就该服务于全社会，即便有商业价值也应把成果资料向社会公开，政府不应占有任何利益。
4. 减少政府干预，简化管理，归还和保证地勘单位的生产经营自主权。提出这样的问题，仿佛我们又回到了改革开放初期。现在很多省份都要求对勘查方案进行审查，给地勘单位造成很大的负担。如何进行勘查工作显然是属于企业的内部事务，政府不应干预；地质找矿工作具有很强的探索性，是不能用僵化的方案来规范的。还有的省份规定，由普查转为详查，普查报告必须经省储量评审中心评审通过，不但要收6万~10万元的评审费，而且往往要修改几次才能通过。实行这样的管理除了劳民伤财毫无意义。这样做显然是醉翁之意不在酒，在乎利权之间。另外，各种检查、报表、报告、汇报、会议多如牛毛，应接不暇，不堪重负，项目骨干人员的精力主要耗费在这些无益的劳动上，是造成地质工作质量下降的重要原因之一。
5. 创造和维护良好的野外施工环境。现在野外施工环境非常复杂，干扰很多，如林地、草场的赔偿，“神山”的禁入，林区的防火，社区居民的干扰等。应专门出台针对地质勘查的临时用地管理与补偿办法。除重型山地工程（槽、井、钻、坑）对地表有少量的破坏外，其他地质工作对地表几乎没有破坏。建议由政府统一制定补偿办法，补偿哪怕高一点，有章可循，就可减少麻烦。
二、加大对地质找矿工作的有效投入
在市场经济国家，地质找矿资金主要来自资本市场（股市和风险投资机构）和矿业企业，其中资本市场约占60%~70%。因此，从建立适应社会主义市场经济的地质找矿新体制来说，建立和培育风险勘查资本市场是一个重要内容，对此大家已热议多年。建立风险勘查资本市场，必须有健全的矿业制度和法规体系、完善的政府服务与监管，良好的社会环境、合格的勘查机构、成熟的投资机构、可信的中介机构、优秀的技术服务提供商等。这些条件在现阶段我们大都还不具备。因此，建设风险勘查资本市场只能作为远期目标，远水解不了近渴。风险勘查资本市场的缺位，自然只能由各种公私募基金或政府投入来补位。
从现在国家的经济状况及对资源的需求来看，政府加大投入问题不大。关键是如何提高投入的有效性。近几年，国家对地质找矿的投入可以说是井喷式增长，效果如何有待评说。以地勘基金为例，普遍认为地勘单位不会将好项目拿出来给地勘基金做，因为地勘单位的利益得不到充分的体现和保障。
毋庸讳言，现在国有地勘单位的找矿积极性没有充分调动起来，其找矿能力也没有得到充分发挥。由于地勘单位如果找矿用的是国家的钱，地勘单位就不能独立自主的经营处置其找矿成果，而必须受到政府的严格监管，转让矿业权必须经过政府认可的评估和审批，而且现实中很难得到及时的审批。现在地勘单位基本处于打工状态，能不能找到矿与自己没有什么关系，对找矿的态度可想而知。地勘单位对自己的劳动成果及产品——矿业权没有经营自主权，严重挫伤了找矿积极性。由此可见，调整政府与地勘单位之间的利益格局是调动地勘单位找矿积极性的关键。
《矿产资源法》规定矿产资源为国家所有。所以我国物权法将矿业权列为用益物权。但是，与一般用益物权如土地使用权不同，矿业权有两个重要的特点，一是矿业权的价值载体——矿产资源是耗竭性的，不能永续存在和利用；二是其使用价值不是天然存在的，要投入大量的资金和劳动才能获得。就某一矿产而言，在没有发现和探明前，并不存在所有权、使用权，只有投入大量的资金和劳动将其探明后，它才成为具有使用价值的有形商品，这与一般劳动无异，所以矿业权的价值与收益应归其生产者所有，这与矿产资源法的规定并不矛盾。因为矿业权的所有权和矿产资源的所有权是两回事。矿业权的任何处分与收益并不涉及矿产资源的任何变动，只有在开采的那一时点才涉及矿产资源的所有权。因此，矿产资源国家所有是国际通行规则；矿产资源国家所有主要体现在国家收取权利金上，而且权利金只在开发阶段收取，这也是国际通行规则。因此，应该让地勘单位像经营自己产权一样去经营矿业权。只有这样才可能搞好地勘单位，否则地勘单位经营困难的局面就不可能改善。
地勘单位企业化是部分地勘单位改革的最终取向，那么首先就要在国家层面调整国家与地勘单位之间的关系，即将地勘单位从政府附属物的事业单位调整为独立于政府的市场主体——地勘企业。按照国有企业自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的管理原则来管理国有地勘单位，首先要给予地勘单位生产经营自主权，主要是矿业权的自主经营处置权，因为矿业权及探明的资源是地勘单位的主要产品。但现在地勘单位经营矿业权的难度很大，因为自主经营处置会被抨击为“国有资产流失”，其实国有地勘单位的矿权不论卖了多少钱，形成的收益仍然是国有资产，何来流失一说？要说流失，无非是从政府流失到了国有地勘单位。这种思想断层堵死了地勘单位企业化改革的道路，是地勘单位企业化改革方针提出20多年而毫无进展的根本原因，也是压抑地勘单位找矿积极性，造成地质找矿工作每况愈下的根本原因。因此，在地勘单位向企业化过渡阶段，应充分给予地勘单位矿业权自主经营处置权。只有这样，才能搞好地勘单位，地勘单位的找矿积极性才能调动起来，企业化改革才能成功，国家需要的资源才有保障。
三、地勘单位及地质工作者的激励机制
要调动地勘单位的找矿积极性，必须解决3个问题：一是矿业权的获取，二是矿业权的自主经营权，三是有充足的地质找矿资金。这3个问题上面已作了阐述。这里主要谈一谈调动地质工作者的积极性问题。
地质找矿具有高风险、低成功率的特点。地质工作主要在野外，其工作成效主要靠地质工作者的自觉性和主动性，多走一步、多敲一锤都可能对地质成果的取得产生重大的影响。因此，能否充分调动地质工作者的找矿积极性对地质找矿的成效具有重要意义。西方初级勘探公司由早期的配角地位上升到现在的主角地位，与其科学的激励机制有密切关系。西方初级勘探公司的高管及技术骨干工资并不高，主要靠期权的收益，而必须找到有商业价值的矿才可能实现期权收益，因此他们的找矿积极性非常高。这一点非常值得我们借鉴。我们现在虽然不具备实施期权的条件，但可按照期权原理来设置激励机制，即将找矿成果的10%~20%用于奖励有功人员，奖励既可是股权形式也可是货币形式。建议有关部门出台相关政策，以克服阻力，加以推行。
在当前形势下，培育适应市场经济的勘查主体——初级勘探公司已有条件。初级勘探公司可以由国有地勘地位控股，高管和技术骨干参股，吸引其他社会资本入股，形成混合所有制的企业。政府的项目资金可作为地勘单位对初级勘探公司的资本性投入，公司可以设置一部分可以填权的期权，用于对骨干人员的激励。只有造就大量的初级勘探公司，风险勘查资本市场的建立才有基础，地勘工作的市场化改革才能水到渠成。
四、地质找矿新体制新机制的目标模式
目标模式是指一个远期要达到的若干主要目标的有机集合。因此，对目标模式只能进行抽象的、方向性的、高度概括的描述。
社会主义市场经济下的地质找矿新体制新机制至少要包括这些方面：市场主体、资本市场、矿业制度及法规、政府的服务与监管、行业协会、技术标准与规范。
市场主体主要有：勘查机构、技术劳务服务提供商、中介机构（技术咨询、法律服务、信息服务）、投资机构。从中外对比看，我国技术劳务服务提供商已发育得比较成熟了，中介机构也已基本形成，虽然还不尽如人意，如储量评估与管理还有着强烈的行政色彩。最主要的问题是没有适合市场经济的勘查机构和投资机构。国外的勘查者有找矿人、初级勘探公司和矿业公司，其中初级勘探公司是主力军，全球上市的初级勘探公司就达3786家，占固体矿产勘查投资的70%左右。我国的勘查者主要是国有地勘单位、矿业公司和近些年进入勘查市场的民营勘查单位。其中国有地勘单位是主力军，现在不少大型矿业公司的地质找矿工作仍然依靠国有地勘单位。因此，要造就会主义市场经济的地质找矿新体制新机制，就必须培育大量的初级勘探公司。
投资机构及资本市场。国外勘查投资的来源主要有：矿业公司、风险投资机构、股市（包括了大量个人和机构中小投资者）、个人私募资金。而其融资方式则是比较丰富多样的，如私募、合资勘查、借金还金，甚至抵押贷款等。勘查资金的主要来源是资本市场，包括股市和风险投资机构。我国勘查投资的来源主要有：政府、矿业公司和其他社会投资。因此，要造就会主义市场经济的地质找矿新体制新机制，就必须大力培育资本市场（主要是股市和风险投资机构）。投资体制及机制的改革在造就地勘新体制新机制中居于核心地位、起着关键作用，同时也是难度最大的。建立风险勘查资本市场，必须有健全的矿业制度和法规体系、完善的政府服务与监管，良好的社会环境、合格的勘查机构、成熟的投资机构、可信的中介机构、优秀的技术服务提供商等。其中矿业制度及法规体系与政府的服务及监管是关键，这二者都是政府的责任，是纲，其他都是目，只有纲举才能目张。
矿业制度及法规是矿产勘查工作的基石。一个国家的矿业如何立法，可决定其矿业与勘查业的兴衰，这种例子在国际上可信手拈来。我国现行的矿业制度及法规虽然借鉴了市场经济国家不少成熟的做法，但还有不少地方需要修改和完善，才能适应社会主义市场经济的要求。这个问题说简单也很简单，国际上有很成熟的做法，要借鉴并不难；说复杂也很复杂，分歧争论很大，关键在政府的定位与政策取向。政府若能真正砍自己的权、削自己的利，成为服务型的政府，业界对建立起一个适用市场经济的矿业制度与法规体系就会有信心，对勘查业的发展就会有信心。
政府的良好服务和有效监管是保证地质勘查市场健康运行最重要的条件。政府可提供的服务是多方面的，但最重要的是，组织管理好公益性地质工作、提供良好的地质资料及信息服务、保护好矿业权及投资的安全、提供方便的低成本的矿业权取得与流转服务这4个方面。政府监管，就目前而言，其重点应是：对勘查工作投入的监管，防止圈而不探，保证正常的勘查秩序；对勘查技术标准与规范、评估机构、统计信息的监管，防止欺骗造假行为，保证健康诚信的勘查环境。另外，作为中央政府应保证国家矿业法规政策的统一及有效执行。现在最严重的问题还不是对矿业法的调整，而是有法不依、有章不循，一些地方政府为了自身利益自行其是，矿业法规的权威性可以说已荡然无存。
行业协会是市场经济体制下保证市场健康运行的三驾马车（政府、企业、行会）之一。我们的行业协会虽已建立起来，但其作用和影响尚不能与市场经济国家的行会相比。行业协会的正常运行必须建立在完善的市场体系和成熟的市场主体基础之上，而这二方面我们现在还很欠缺，政府主导的状态依然如故。
地质勘查的技术标准与规范是地质勘查工作健康运行的轨道，是市场交易的共同语言，是地质勘查市场运行中不可缺少的一环。市场经济国家，一般都有3类技术标准与规范，即政府的、行业协会的和企业的。政府的技术标准与规范一般是政府机构和公益性地质工作所遵循的。商业性矿产勘查的技术标准与规范一般是由行业协会制定，并为市场所普遍接受。技术标准规范有的是纯技术性的，不论是计划经济还是市场经济要求是一样的，在此不需赘言。有的技术标准规范则与经济体制、管理主体和行为主体有关，如勘查阶段的划分、资源储量的分类、可行性研究等，计划经济和市场经济的要求是不一样的，政府的要求和市场的要求是不一样的，企业往往还有一些自己的能够被市场接受的习惯和特色。我们现在这方面的主要问题有：一是我们的技术标准和规范都是中央政府统一制定的，具有高度的刚性和强制性，如1∶5万的化探，不分地区不分成矿地质条件，分析元素的种类和个数完全是固定不变的；二是地质类的技术规范标准数量大、分类细，相对固化，不能适时修订，很难跟上技术的进步和市场的变化，如高效快速低成本的空气反循环钻探在国外已普遍使用，由于规范缺失，空气反循环钻探，在国内迟迟不能推广；三是我们的技术规范主要是为了满足政府要求来制定的，有些对企业很不适用，也不能满足市场的要求，最突出的固体矿产勘查规范。在1999年修订新的《固体矿产资源/储量分类标准》时，其所遵循的4条基本原则中的第4条就明确说：“新的矿产资源分类应考虑以国家摸清资源家底，制订资源政策以及为社会提供信息服务为基本目的”。这些问题的存在，主要是计划经济的惯性和传统观念的影响，现在执行的大部分技术标准与规范仍然是计划经济时代制定的。因此，对技术标准与规范进行系统清理和修订应加紧进行。现在应优先考虑制定满足市场要求的商业性矿产勘查的技术标准与规范，这项工作应由行业协会来承担，政府没必要越俎代庖。
综上所述，地质找矿新体制新机制的建立还有大量的问题需要破题，但只要方向清晰，千里之行始于足下，一步一步踏实迈实，我们一定会到达成功的彼岸。□