对县级安监部门履职定位问题的思考

    安全生产法规明确，县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门依法对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理，监督、指导、协调本行政区域内的安全生产管理工作。其主要职责包括，对涉及安全生产的事项依法进行审批、验收；对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查；对重大安全生产事故进行调查处理，对违法行为给予行政处罚；监督、指导、协调其他负有安全生产监督管理职责的部门履行安全生产监督管理职责。在实际工作中，就县级安监部门履行监管职责的定位而言，尚有不少问题值得我们思考。　　从我县的实际情况看，在监管职责的履行过程中，还存在一些矛盾，主要表现在：

　　1、监管力量与履职要求之间的矛盾。县级安监部门与生产经营单位接触的面最广、量最大、距离最近，但目前从国家到省、市、县安全监管机构人员编制倒“金字塔”型的格局，使得在县级层面监管力量有限和监管任务繁重之间的矛盾十分突出。以我县为例，县局行政、事业连同附属编制总数为19人，仅面对直接监管的“口粮田”一块近1500家生产经营单位，以现有全部可用编制人员计，平均每人要监管近80家；按每2人每天检查4家计算，也要40天才能跑遍所有的生产经营单位。同时，装备配套不足、工作经费紧张和监管手段落后，以及乡镇一级安监机构断层、一线监管责任难以到位，也使县级安监部门的履职受到严重的制约。

　　2、安全基础与履职要求的矛盾。以中小企业为主是县级安监部门监管工作的主要特点。在经济次发达地区，中小企业、尤其是小企业已成为地方经济的基本支撑，以我县为例，小型化工企业的资产总量、实现的增加值以及对财政的贡献份额，约占全县工业总量的近20%。但是，中小企业在为经济发展作出贡献的同时，由于其投资主体的特点决定了企业安全生产基础相对薄弱，普遍存在于小企业中的主体责任严重缺位、企业管理基础薄弱、安全保障能力较低、非法违法问题严重以及员工素质普遍较低等问题，催生了“小企业、大风险”的社会呼吁，带来了安监部门履职过程中的巨大压力。

　　3、监管体制与履职要求之间的矛盾。目前的安全监管体制从纵向上看，上下级安监部门是以业务上的分级管理，工作上的指导、考核为主要联系纽带的运行机制，上级安监部门对下级无人权、财权和完整的事权；从横向上看，实行的是综合监管与行业管理相结合的运行机制，但由于条块分割、职能交叉，导致职责界定不清，行业监管弱化。县级安监部门作为最基层的政府安监部门，体制上的缺陷，往往成为处理区域安全与发展矛盾问题上的“小媳妇”，解决各类社会安全问题的“不管部”。与此同时，县级安监部门面对大量需直接监管的生产经营单位，同时扮演“教练员”（履行行政许可）、“运动员”（实施日常监管）和“裁判员”（承担行政执法）三重“角色”的工作机制，也不利于监管职责的正确履行。

　　4、工作标准与履职要求的矛盾。对高危行业实施重点监管是安监部门的重要职责，其中大量艰苦、细致的一线工作由县级安监部门承担，县级安监部门本身已成为“高危行业”，工作责任大、风险大、权力小，已成为不争的事实。在实际工作中，一边是力所不能及的纷繁复杂的监管的对象、内容，以及上级部门缘于全国范围发生的重大、典型事故而部署的一次次运动式的专项整治任务，一边是缺少切合监管力量实际、能够规范监管行为的工作标准参数，使县级安监部门及其干部在履行职责问题上承担着无限责任。典型的例如对作业场所职业卫生监督检查的问题，职责划归安监部门承担两年多来，仍旧无工作标准、无监管技术、无设施设备，监管处于“真空”状态。

　　此外，对于县级安监部门来讲，安全生产经济政策较难落实，行业监管职能严重萎缩，专家队伍人才匮乏，以及安监人员的政治、经济待遇与他们的精神、体能付出失衡等问题，也影响着监管职责的有效履行。

　　上述矛盾的存在，既有现行体制等因素依靠自身难以解决的结构性问题，又有受我们工作上的思维方式、政策方面的研判能力等局限而产生的认识性问题，也有由于我们工作方法囿于常规、工作理念缺乏创新而导致的能动性问题。对于后两个问题，作为县级安监部门，我们应当认真学习领会“十七大”关于全面贯彻、落实科学发展观的精神，以解放思想的要求开拓创新，以依法治安的理念求真务实，通过对履职的准确定位，立足自身加强加以解决。着重应当把握好“四个关系”：

　　一是把握好综合监管与行业监管的关系。综合的词义，是把不同种类、不同性质的事物组合在一起。顾名思义，安全生产的综合监管，应当是对同一层面上不同行业安全监管工作的组合，表现为对行业监管工作的组织、监督、指导、协调等形式，而不应当是对各个行业生产经营活动过程中安全监管工作的具体介入。要准确界定综合监管和行业管理之间的工作职能，分清哪些工作是由综合监管部门负责、哪些工作属于行业管理的范畴，理顺安监部门与行业管理部门各自应当承担的安全监管责任。在此基础上，要多抓责任分解和责任制落实，少管行业监管的具体活动事务；多抓主管部门监管工作开展情况的督查，少管行业单位安全现状情况的检查；多抓需协调多部门综合解决的“大”事，少管应由行业立足自身解决的“小”事，把综合监管定位在宏观管理为主、微观监督为辅上，做到综合不缺位、监管不错位。

　　二是把握好行政监管与技术监督的关系。现代政府职能的定位，主要体现在经济调节、市场监督、社会管理和公共服务四个方面。作为政府的组成部门，安监部门履职的定位，必须与政府职能的定位保持一致。因此，安监部门的安全监管工作，应当充分体现作为政府在履行职能方面的行政性。要切实修正安监部门对生产经营单位、特别是由安监部门实施行政许可的生产经营单位的安全现状承担直接责任的固有认识，把政府的安全生产行政监管与企业的安全生产技术保障从本质上区分开来，从行政监管为主到行政与市场相结合，逐步实现法律和市场手段相结合的安全生产监管模式。现阶段要积极推进行业协会、专业协会的建立，发动协会及其技术人员组织成立安全生产服务体系，推动安全生产技术监督的市场化运作，实现安监部门集中力量抓安全生产方针、政策、法律、法规落实情况的监督检查，专业技术人员发挥优势抓生产经营单位安全现状的技术性监督检查，使安全生产的“政府督查、专家检查、企业自查”真正落到实处。

　　三是把握好政府监管与企业管理的关系。安全生产的政府监管和企业管理在管理的主体、对象和内容上都有着重大区别。作为安监部门必须准确定位，使双方在安全生产责任的落实上都做到不缺位、不错位和不越位，才能保证自己履职到位。县级安监部门作为政府的安全生产监管主体，对企业安全生产监管职责的定位既不应是包办本应由企业承担的日常安全生产管理的“越俎代庖”式管理，也不应是企业出现安全生产问题后“头痛医头”、“ 脚痛医脚”的“救火式”的事后管理，而应该定位在对企业是否依法落实安全生产责任进行监督、是否依法安全地组织生产经营活动实施管理上。具体应着重体现在严格市场准入的安全生产审查“门槛”，构建并督促落实企业安全生产责任体系，落实企业安全生产的经济政策及相关奖惩机制，查处企业安全生产违法行为和生产安全事故，以及营造安全生产的社会环境等方面。同时，作为监管职责的重要内容，安监部门还要督促、指导企业落实安全生产主体责任，建立安全生产责任机制、投入机制、工作机制，建立、健全从员工到班组、车间、企业直至管理层的分级管理体制，使政府的安全监管建立在最基层、最坚实的基础上。

　　四是把握好本级监管与层级监管的关系。县级安监部门作为安全监管链条上的重要一环，找准自己的定位，协调好上下层级的监管，对于解决其任务繁重而力量薄弱的矛盾，保证其监管职责履行到位，有着极为重要的意义。

    一方面，要着力解决以乡镇安监机构建设为主要内容的安监网络建设，实现监管链条向下延伸。要争取借鉴苏南模式，在乡镇普遍建立安全生产监督管理站，并实现人员编制、工作经费全部纳入预算；要统一乡镇安监机构的监管职责、权利、责任、模式以及考核方式，保证一线监管的合法、有序和效率；要在现有条件下最大限度地发挥基层专、兼职安全员的作用，以分片管理、委托执法等形式，将安全监管的关口“下移”。

    另一方面，要切实加强与上级部门监管的沟通、协调和配合，实现监管合力的最大化。市、县两级安监部门在机关职能的配置上虽然基本相同，但由于各自的工作层面高低不同、监管力量强弱不同、行政权利配置不同、监管对象规模不同、工作重心要求不同等，县级安监部门必须准确定位，主动依靠、依附上级部门监管，推动本级监管履职到位。要自觉接受上级部门对本级监管工作的领导、指导，防止工作上的“两张皮”现象出现；要自觉接受按行政许可程序上级对本级部门监管业务的审核审查，防止监管工作受到不正常因素的干扰；要主动接受上级部门监管对本级监管工作的辐射，防止本级监管工作出现迟缓；要主动承担一线监管的具体工作，并及时将监管情况与上级部门报告、衔接，防止监、管分离导致监管脱离；要主动接受上级部门对本级监管资源、力量的调度，防止各行其事问题的发生；要积极开展基层安全监管现状的调研，防止“只做不说”，影响上级部门监管的正确决策。

    同时，在现行安监管理体制框架下，上级的部门监管也需要把握好与下级部门监管的关系，从有利于调动下级监管的积极性，发挥下级监管的能动性出发，做到有所为、有所不为，有所强为、有所弱为。上级安监部门要多把国家和上级安全生产工作方针、要求本地化，防止工作中出现“文牍主义”；要多研究制定符合本地区实际的安全生产经济政策，防止因地区发展差异使国家的相关政策在本地区停留在纸上；要多制定切合本地实际的监管工作标准、规范，防止下级部门监管的无序、失范；要集中力量加大安监执法的力度，防止各自为战、力量不足，加之行政干预导致执法工作失之于软；要集聚力量加强安全生产技术支撑体系建设的投入，防止力量分散、投入不足导致地区技术支撑乏力甚至空白；要争取多解决面上带有共性、下级部门自身难以解决的问题，防止基层各行其事、且事倍功半甚至甚至劳而无功。