色狐狸免费观看视频av:南通市<加强农业行政综合执法 推进依法治农工作进展>

推进依法治农工作进展

2005-4-5

南通市编办   成莉

开展农业行政综合执法是新时期解决“三农”问题的需要。农业行政执法工作是否有效,直接关系到农业和农村经济秩序能否得到正常维护,关系到农业发展、农民增收和农村经济繁荣。同时，开展农业行政综合执法也是切实转变政府职能、依法行政的需要。

一、加强农业行政综合执法工作的重要性和迫切性

(一)农业行政执法是法律法规赋予农业部门的重要职能。

全国人大和国务院颁布了26部农业法律法规，农业部规章35部，我省制定的农业（种植业）方面的地方性法律法规20余部，初步形成了与国家法律法规相配套的地方农业法规体系。这些法律法规规章对农业（种植业）依法行政作出了明确具体的规定，详细阐述了农业行政主管部门的行政许可权、行政处罚权、监督检测权等。  《农业法》第八十七条规定“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平。”这为推行农业行政综合执法给予了法律确认和法律指引，是推行农业行政综合执法的直接法律依据。 这些法律法规赋予了农业部门进行行政执法的重要职能。

(二)实行农业综合执法是农业执法体制的一项重大改革。

由于长期受计划经济体制的影响，农业执法体制不健全、执法力量分散问题普遍存在。突出表现在：相当一部分执法单位既搞执法，又搞经营，农业行政执法的公正性和权威性受到一定程度的影响；由于机构分离，往往是出台一部农业法律法规，就要依法设立一个相应的专业执法机构，形成“一事一法一机构”、“一法一站一人”的分散的执法体系，造成执法效能过低、执法成本过高。因此，现有的执法体系已经难以满足越来越高的依法治农、依法护农、依法兴农的要求。以综合执法为切入点，加大农业执法体制改革力度，是强化农业执法、提高执法效果的有效途径，是农业执法规范化建设的基础。

     今年3月份，农业部在全国农业政策法规工作会议上提出，综合执法是现代农业管理体制的重要组成部分，是发展的必然趋势。综合执法关键要在县一级突破，确保经过三到五年的努力，基本形成县级都实行综合执法的工作格局。

     由此可见，改革现存农业行政执法体制，推行综合执法是农业部门不可回避的历史性课题。

     （三）借鉴先进地区的经验，我市农业行政综合执法工作必须加快发展，强力推进。

从去年１月开始，农业部在全国２０个地方的农业部门进行了农业行政执法体制改革，开展综合执法试点。目前，已有２０个省的近４００个地（市）、县成立了农业行政执法支队、大队。浙江、福建、安徽、河南、湖南、广西、重庆等地区，在健全农业法制体系，特别是农业综合执法体系建设，强化农业综合执法方面取得了很大进展，农业部门职能的转变已经步入法制化的轨道，农业法制体系达到了有健全机构、有精干队伍、有配套措施、有完善制度、有工作成效的“五有”建设，市级和县级农业政策法规工作机构覆盖面分别达到94%和82%以上，农业综合执法机构覆盖面分别达到80%和90%以上；这些地区实施农业综合执法取得了明显的效果，完善了农业综合执法体系建设，整合了执法力量，一个窗口、一个声音对外，在整顿规范市场经济秩序，打击假冒伪劣农资产品，保护农民合法权益，促进农业、农村经济发展和社会稳定等方面发挥了重要作用，确立起农业行政部门的执法主体地位，树立了良好的执法形象。

（四）农业生产经营领域的无序竞争，迫切要求农业行政综合执法工作到位。

农业生产经营领域执法内容相对较广，情况也较复杂：一是农业生产资料与投入品执法管理类。包括肥料、农药、种子、农业机械及其零配件等。二是农业生态环境资源执法管理类。包括基本农田保护、植物新品种保护、野生植物保护、病虫害防治等。三是农产品质量与检验检疫类。包括无公害农产品、绿色食品、有机食品、农业转基因生物安全、农业植物检疫等。四是农村经济管理与农民权益保护类。包括农村集体经济组织、农村集体资产、农村财务、土地承包、土地流转、农民负担等。目前，农业生产领域中的违法行为呈现出三大特点：一是生产商和销售商互相配合，大肆制售假劣产品坑害农民利益；二是手段隐蔽、狡诈；三是态度狂妄、猖獗。农民强烈要求政府加大打击力度。 而当前我市农业行政执法存在着主体不规范，机构分散，力量薄弱，多头执法等情况，远远不能满足现实需要，形成“大案办不了，小案办不好”的状况，有些地方的农业行政执法任务主要由农业部门的技术推广机构承担，精力不足、力量单薄，致使农业生产中存在的问题得不到及时有效的解决，损害农民利益，扰乱市场经济秩序的假劣饲料、假劣兽药、假劣种子、假劣农药、假劣化肥等事件频有发生。农业执法水平有待进一步提高。依法治农作为关系农业和农村改革、发展、稳定大局的一件大事必须要落实到农业管理的各个方面和各个环节,逐步实现从依靠行政手段管理转变到依靠法律管理的轨道上来。

二、我市农业行政综合执法工作存在的问题及改革建

（一）我市农业行政综合执法工作存在的主要问题

农业是我市地方经济的重要支柱产业之一，从2002年年初开始，在农口领域进行了综合行政执法试点工作，着重就执法的机构设置、职能转变、执法范围、管理体制以及运行机制等方面进行了大胆探索，为提高农业行政执法效能，加强农业综合执法制度建设，保障和促进社会生产力的发展，推动行政执法体制创新，产生了积极的效应，取得了初步的成效。但由于起步较晚，力量相对薄弱，在执法体制、执法水平、执法效能等方面都存在着不少问题。主要体现在几个方面：

一是执法任务繁重，执法力量相对薄弱。农口系统现有专门执法机构5个，人员编制79名，实有在职人员73名，机关兼职执法人员有26名。全市（县、区）持农业行政执法证件的共有668人，其中，综合执法74人，林业52人，种植业172人，畜牧业252人，渔业118人。相对于面广量大、任务繁重的农业执法工作而言，农业行政执法编制明显偏紧，执法力量相对薄弱。

二是农口系统行政部门分散，执法综合性不够。市政府工作部门中有市农业局（林业局）、农机局、农资局、市海洋与渔业局和市水利局、农工办等部门行使农口行政执法监督工作。各部门下属共有5支执法队伍，即市农业行政执法支队、市木材检查站、市农机安全监理所、市渔政监督支队、市水政监察支队。行政部门职能分散对农业综合执法工作的负面影响较大，多头管理，各自为政，相互脱节，缺乏互动协调。

三是职能交叉，重复执法。目前我市农口系统部门之间仍然存在着执法职能交叉重复的现象，如滩涂开发利用的管理，农业资源开发局认为，省人大颁布的地方法规和省政府颁布的地方行政规章以及“三定”规定都明确由农业资源开发局管理，相关违法案件应由其查处；而海洋与渔业局认为，《海域使用管理法》规定由海洋行政管理部门管理，相关违法案件应由其查处，两家出现了交叉矛盾。另外水利局承担的江海堤坝200米范围内林木保护的行政执法职能与农林局承担的全市林木保护的行政执法职能、海洋与渔业局承担的鱼饲料管理的行政执法职能与农林局承担的全市饲料管理的行政执法职能等都存在交叉现象。

四是执法主体不统一，多头执法。有关法律、法规对执法主体的规定不统一，多数法律、法规明确行政机关为行政执法主体，也有少数法律、法规明确行政机关所属行政执法队伍为行政执法主体，还有部分部门委托下属事业单位进行行政执法，导致了部门在具体实施执法的执法主体各不相同，既有行政机关执法，也有执法队伍执法，还有公益型事业单位执法。多头执法，不统一，不规范，影响了行政执法效率。如海洋与渔业局的行政执法工作，《海域使用管理法》规定：“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定。”也就是说，海洋行政主管部门是行政执法主体。而《渔业法》规定：“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构决定。”也就是说，渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构是行政执法主体。

五是农口行政体制障碍，综合行政执法难以推进。目前农口系统行政部门太多，而又都是相对独立的执法主体。农口系统的各执法支队均隶属于各行政主管部门，而各行政部门又均各持相应法律法规行使执法权，导致其下属的行政执法支队无法真正实现综合执法。可以说，行政管理体制方面的障碍是目前农口系统行政综合执法工作难以推进的主要原因。只有实现“大农委”，将农口系统的行政管理职能相对集中，才可能使农业领域的行政综合执法工作有一个真正意义上的突破。在目前农口部门分散的情况下，农业综合行政执法很难推进。

六是人员素质参次不齐，执法水平有待提高。由于大多数执法队伍为事业性质，执法队伍进人把关不严，以及其他一些原因，造成执法队伍人员素质参差不齐，有正式干部，也有聘用干部，有的文化程度偏低，知识面狭窄，执法过程中处罚随意性大，造成执法对象不服，影响了执法的严肃性和公正性。

(二)农业行政执法工作的改革建议

(一)理顺管理体制，实行机构与职能的相对综合；从行政管理体制上理顺关系是加强农业综合行政执法工作的基础，是解决多头执法问题的根本。农口行政执法体系改革应成为深化行政管理体制的一项重要内容，与党政机构改革同步考虑，一种方案是大综合，将农口系统6个部门，即市委农工办、市农业局（林业局）、市水利局、市海洋与渔业局、市农机局和市农资局合并组建市农业委员会，挂市委农工办、市农业局（林业局）、市水利局、市海洋与渔业局、市农机局和市农资局的牌子，市农业委员会列市政府工作部。上述机构的行政执法职能予以合并，组建市农业行政执法局，实行综合行政执法，为市政府直属事业局，核定专项行政执法编制，人员依照公务员管理。这种方案的优点是行政执法职能充分集中，政事分得较清，符合改革的方向；第二种方案是部分综合，将市农业局（林业局）、市农机局、市农资局合并组建市农业局，挂市林业局、市农机局、市农资局的牌子。市农业局列政府部门工作序列，同时将市水利局承担的江海堤坝200米范围内林木保护的行政执法职能划归市农林局，原市农资局的滩涂开发利用管理职能划归市海洋与渔业局，将上述机构的行政执法职能予以归并，重新组建市农业行政执法支队，隶属于市农业局。核定专项行政执法编制，人员依照公务员管理。这一方案的优点是循序渐进，可操作性较强。无论是哪种方案，目的都是通过机构的合并和职能的调整，使农业综合行政执法获得组织体系上的保证。

2、加强素质建设，打造合格的农业综合执法队伍；一是对现有执法人员加强培训考核，优胜劣汰。根据农业部《农业行政执法证件管理办法》的规定，对农药、植检、种子、农机、农经等执法工作人员进行培训考核，系统学习行政复议条例、行政处罚法、行政诉讼法、国家赔偿法等有关法律法规知识，对考试合格者颁发执法证，不合格者采取分流等办法调离执法岗位。留下精兵强将，保持执法队伍的相对稳定性；二是对新进人员按照公务员录用的要求和程序，严格把关，在年龄、文化素质、知识结构、工作经验等方面进行综合测评，确保农业行政综合执法队伍不断有新鲜的血液输入，保持执法队伍的灵活、高效、廉洁。

3、遵循两个分开，创新农业行政执法运行机制；要坚持决策、执行和监督相对分开的原则，从关键环节上解决行政执法中存在的问题。转变政府职能，是实行综合行政执法,提高执法效能的关键。长期以来,农业执法监管部门在职能上沿袭了计划经济的管理模式，制定政策职能与监督处罚职能相互交叉，部门既管审批又管监督，既管查处又管检验，执法部门既当运动员，又当裁判员，制定政策时往往从本部门、本单位的利益出发，只讲监督和处罚，不讲管理和服务，处罚权和裁量权不受限制。这种做法一方面造成了政事不分，执法混乱，重权轻责，干扰了正常的公共秩序和市场经济秩序；另一方面，由于各相关部门有权制定行业规定，造成了地区间处罚力度差别较大，在一定程度上影响了严格执法和公正执法。国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》中提出综合行政执法工作要遵循“两个相对分开”的原则，一是要改变政府部门既管审批又管监督的体制，将制定政策、审查、审批等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开；二是改变行政执法机构既管查处又管检验的体制,将监督处罚职能与技术检验职能相对分开。将承担技术检验职能的单位与政府部门脱钩,使其不再承担行政执法任务,转为依法独立面向全社会服务。这也正是当前农口系统行政执法改革的方向。

4、罚缴分离，杜绝利益驱动执法现象发生。由于农口系统执法队伍的人员经费和办案经费往往得不到很好的保障，罚没款多少成了执法经费来源的补充渠道，所以执法队伍中存在着利益驱动，以罚代法，错罚滥罚的现象。《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号）对行政执法经费明确规定，“集中行使行政处罚权的行政机关所需经费，一律由财政予以保障，所有收费、罚没收入全部上缴财政，不得作为经费来源。” 为彻底切断执法队伍以罚代法的利益动因，必须调整执法队伍的经费来源渠道，在财政经费上予以保证。执法队伍的经费实行收支两条线，对罚款采取罚缴分离，上级有关部门不能下达罚没指标，不得与执法人员的工资、福利和办案经费挂钩，而应将执法队伍的罚没款全部上缴国库，其人员经费和办案经费等列入财政预算，予以保证。