蒙古统治欧洲:中国地方政府债务风险问题探讨

编者按：

中国地方政府债务的大规模增长，源自2008年末国家4万亿元经济刺激政策执行过程中大量出现的地方政府融资平台公司。随着今年4月的滇公路贷款信用事件以及6月的上海城投信用风波，将中国地方政府债务风险问题推上国内外舆论的风口浪尖。审计署于今年6月27日公布《全国地方政府性债务审计结果》，再次让地方债务风险成为市场关注的焦点。地方债务风险问题会不会愈演愈烈，对中国经济后续发展将产生怎样影响。为此，本期《银行家》以“中国地方政府债务风险”为主题举办月度论坛会。以下按嘉宾发言顺序整理部分精彩内容，以飨读者。

党均章：地方政府债务风险问题解决之道

关于中国地方政府债务近期国内外都很关注。从地方政府负债额度、风险状况判断等方面，都有不同的说法。有的持乐观看法，有的持悲观看法，更有甚者因某种目的大肆渲染地方政府债务风险，唱空地方政府债券，引发了某些市场反应。对于如何看待地方政府债务，提出三点意见。

第一，地方政府债务的风险整体可控。既不应过度夸大，也应关注局部风险暴露。

从银行业风险管理的角度来讲，只要有贷款就有风险，贷款本身就是风险选择，但关键点是这个风险是否可控。政府平台贷款作为一种贷款，就是有风险的，但我认为目前地方政府平台贷款的风险是可以控制的。

从银行端看平台的贷款，一方面，国开行和五大行是平台贷款的主力，而从它们对目前平台贷款的分类解剖分析来看，平台贷款的整体质量尚佳，预测风险同样处在国开行及五大行的承受范围之内，所以不论平台贷款质量还是平台层级各个方面，从目前来看依然比较稳定。但另一方面，平台贷款层级参差不齐，对于全国性中小商业银行以及农村金融机构这一领域，处于平台贷款中相对较低的层次。如果这类平台贷款出现问题，不可控因素超过自身承受能力，对应的无论第一还款源还是第二还款源保证能力都不够的中小机构和农村商业机构就必将面临很大风险。所以，这个层次的平台贷款风险问题在整体平台贷款中，值得关注。

从非银行端来看，目前涉及到平台公司融资的主要形式是信托，无论是银信合作，信信合作还是银证合作，这类平台公司的融资变成非传统信贷产品之外的产品，而凡是转到信托类的产品其中必然包含实体内容，所以其风险依旧可控。

第二，建立地方政府举债的规章制度，规范地方政府负债行为。

我国地方政府举债不是一件新鲜事，只是四万亿元国家投资之后愈发刺激了地方政府举债的冲动性，短期内其额度与增长的幅度极剧膨胀引发了国人的关注。所以地方政府负债无可厚非，举债是否科学合理是关键。我认为现在地方政府举债行为有待规范，不乏欠缺合理性的举债，特别在政府层级较低的地方普遍存在，在负债规模上超过本地财力两倍以上的地方政府举债行为屡见不鲜。尤其纯公益类平台贷款，也就是完全用财政资金覆盖的公共设施建设，这相当于财政投资用负债的方式为公共设施建设搭桥贷款，在财政资金到位之前解决问题，其中就有财政负担能力合理性的问题，超过合理的负担能力就必然是存在问题的。

当然，我们也不能从某一个局部，某一个单体的政府的负债比例去研究问题，而应从宏观层面，从全国的角度来研究地方政府整体负债水平，考察个体的不合理在总体中占多大比例，能不能影响全局，如果某些风险个体不足以影响全局，在意识上就没有将其风险扩大化的必要。所以对地方政府负债行为问题，提出几点意见。

一是要规范地方政府负债的决策机制。投资决策如何制定和投资风险如何承担，如何使其科学规范是重中之重。只有地方政府举债的决策机制科学、规范、健全，才会形成地方政府的合理举债。

二是要拓展地方政府的举债渠道，疏堵并举。目前，地方政府的举债路径很窄，把眼光最大限度的盯在银行身上。应从市场角度，一是引导地方政府从直接金融市场里进行融资，二是为地方政府开辟多样化渠道，包括其他非信贷的渠道，特别是把地方政府发债的控制根据不同情况适当放松，并给予地方政府一定的发债权利。三是对现存的平台贷款，要进行疏导来取代一味的“断粮”政策，“断粮”会使原本风险不大的平台贷款变成高风险贷款，并容易引发社会上对于管制政策的逆反效应。

三是理顺地方政府事权与财权的关系。地方政府的事权与财权本身关系不顺，地方政府要处理的事权与所拥有的财权不足的问题亟待解决。

四是建立健全地方政府债务的管理机制。只要地方债务有管理机制在，其风险问题就可以寻找渠道解决，有些地方政府只管借不管管就必然存在诸多问题。

第三，商业银行要采取扎实措施，有效管理地方政府债务风险。

从商业银行的角度考察，一是要严格执行银监会的规定，搞清银行平台贷款的“底子”，包括银行所贷给的政府平台的层级，贷款的资金流向，资金所投资的项目状况。然后考虑项目属性，是纯粹的财政项目，或是公司项目、资源整合类的项目。二是作为商业银行，要严格按照商业化的原则，量化平台贷款的风险敞口，避免现存的各家银行对自己在平台贷款上的风险敞口不能精确计量的问题。三是严格遵循国家宏观调控的节奏，按照国家宏观调控的节奏，采取措施把存量贷款中的风险贷款，利用分散和转移机制来消化一部分。

（作者单位：邮政储蓄银行）

任俊峰：地方政府平台贷款的问题与解决途径

地方政府平台贷款确实存在不容忽视的问题，但无需恐慌。这些问题对宏观经济的冲击力度有限。目前各方面对地方政府平台贷款的统计数据参差不一，国内知名投行发布的研究报告预测平台贷款总量为8.5万亿元到9.5万亿元，某机构预计10万亿元左右，国内外还有对这些数字是否高估或者低估的分析，分别论述其风险的大小。当然，精细化的分析是必要的，但是，宏观角度估算偿还能力更为快捷。首先，中国2010年GDP总额近40万亿元，10万亿元左右的平台融资贷款仅占其四分之一，平台融资贷款中的不良贷款占比更低，而且不会集中在一年，因此对宏观经济的冲击力度有限。其次，地方政府对平台贷款偿还能力较强。审计署相关报告披露：“政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52．25％；如果加上政府负有担保责任的债务则为70．45％。”在地方政府的财政收入以每年20%的速度增长支持下，从总体看，我国地方政府性债务负担尚未超出财政偿债能力。此外，各级政府还有土地、国有股权等可以变现的财产，有发行债券和资产重组、债务重组及上市融资等融资渠道，对财政的压力亦可缓释。

地方政府平台贷款对银行贷款的不良率有影响，但也不会发生质变。例如：“工商银行依靠项目自身现金流还贷的全覆盖或基本覆盖的贷款占比高达93%，平台贷款的不良率为0.3%。”（中国工商银行金融研究总监詹向阳）我国的利率政策维持了较大的存贷差，银行的不良率一直在下降并达到较低水平，因此在银行不良率方面不会发生太大问题。

对于地方政府平台贷款问题，不能不正视，但也不能硬着陆。对策上应有六点：

一是总量控制，地方债务总量的问题主要是近年的增长过快，所以应重点对增速制订标准，从而控制总量、优化结构。地方政府平台贷款到期偿还再添新贷时，审核需更为谨慎，对偿还能力要求需更为严格，做到严控新增，对于需要持续投入的在建项目，应继续保持其延续性，如若不然，老项目不给予续投就可能转化成不良。

二是地方政府债务余额与地方政府综合财力的比率要控制，若超过一定比例，就应坚决控制发放额度，并敦促地方政府在限定时间内将比率降下来。

三是银行应针对地方政府平台贷款建立健全相关制度，政府平台贷款作为一个较为新兴的事物，如果连最基本的统计都搞不清楚，从何谈起对他的规范管理？负有责任的地方政府以及财政、发改、审计、统计、银行等方面应该针对地方政府平台融资建立一系列工作制度，从统计（包括并不限于界定公司和平台分类统计）和审计、监管和调控、偿还和问责，都应配套成龙。

四是合理使用政府平台贷款，不仅要看其用途的公共产品属性，还要考虑经济性，公共产品性虽然属于政府职责，但如果涉及到贷款，就必然考虑到经济的合理性和效率性，这样才能产生还款的现金流。未必将还本付息压力全部放到财政收入上。

五是建立严格的风险监测及应急制度，发现问题早作调控，综合运用财政、土地、国有资产、国有企业等资源，化解风险。

六是切实解决新官不还旧账的问题，历届遗留下的银行贷款，要逐步消化。新官出于对自己政绩的考虑，没有压力就不会为上任埋单，省出钱来搞新的投资对他利益更大，所以在制度上应对此类问题做出明确规范，解决地方政府寅吃卯粮的问题，例如，地方政府换届和离任经济责任审计中，可以列入相关评价。

总之，以此次发现问题为契机，完善对地方政府融资平台的管理，做到项目经济、数字清楚、还款有来源、责任能落实，就能够使其风险更为可控。

（作者单位：北京农商银行）

张兴胜：从政府债务风险爆发条件看中国地方债务风险问题

政府债券风险管理是一个历史悠久的话题，全球金融危机后世界进入了一个新的政府债务风险高发期。政府债务风险表现为两种形式，一是缺少货币发行权的政府或其发起设立并由政府负连带债务偿付责任的公司，频繁出现信贷或信用债违约事件，二是拥有货币发行权的中央政府通过滥发货币形式弥补公共部门财政赤字导致货币超发及恶性通胀的爆发。当前我国地方政府债券风险受到国内外的广泛关注，需要认真分析政府债务风险爆发的条件，并以此深入分析中国经济发展中的政府债务风险及其管理问题。

政府债务风险爆发的条件

政府债务风险爆发是一系列因素综合作用的结果，深入研究世界各国政府债务风险案例，就会发现政府债务违约引发政府债务风险事件往往是一系列重要事件交互影响的结果。

一是资产泡沫破裂。市场经济是周期性经济，经济繁荣阶段随着产业资本盈利能力的抬升及经济景气的增长，资产泡沫和通货膨胀也往往缓步出现。现代市场经济繁荣期的终结往往缘于资产泡沫破裂，资产泡沫破裂引发经济衰退不仅影响产业资本盈利能力、就业能力和社会景气预期，还将导致政府税源萎缩。政府实施反周期政策、刺激经济增长，需要进一步扩大财政支出，将导致财政收支状况迅速恶化，引发政府债务风险问题。从历史上看，经济繁荣时期政府债务风险相对较小、债务风险爆发的可能性很低，而资产泡沫破裂引发经济衰退时期则不仅是经济管理的困难期，也是政府债务风险爆发的高危期。

二是经济衰退引发支柱税源萎缩。发达国家地方政府的支柱税收是物业税、居民所得税等，中国地方政府的支柱税收则一般是工商企业营业税及土地出让金。经济衰退、经济政策变化或资产泡沫破裂若导致政府支柱税源严重萎缩，政府债务问题就会随之接踵而至。

三是财政刚性支出压力大。政府财政的刚性支出主要来源于两个方面，一方面是社会体制性因素导致政府必须保持高额财政支出规模并无法削减。例如希腊由于社会历史原因，社保水平相对较高，社保刚性支出规模巨大，2008年全球金融爆发后希腊政府提出了以撙节开支为主要特点的2009年财政支出预案，结果引发全国范围内的骚乱，最终紧缩预算方案只能胎死腹中。在这样的社会环境下，政府的养老支出、失业补助支出等都是刚性的。另一方面是基建项目财务性刚性支出规模巨大。比如某些基建项目启动后后续资金需求巨大，即使支柱税源萎缩也难以压缩基建支出规模，导致财政刚性支出压力增大。

四是政府融资渠道严重萎缩。任何一个政府都存在融资需求并拥有多种融资渠道，但在特殊环境下政府融资渠道可能剧烈萎缩。比如希腊政府因为美国的三家评级机构下调主权债务评级、市场预期改变，导致希腊政府对外融资陷入困境。中国地方政府拥有银行信贷融资、委托财政部代发国债融资、信托贷款融资等多种渠道，在信贷紧缩、信贷政策改变等特殊环境下，大量基建项目的融资渠道也可能严重萎缩。

五是出现风险恐慌情绪且缺乏外部援助。在具备以上四项条件后，如果政府债务问题成为社会各界关注的焦点，或者个别地方政府债务违约，不仅将导致其他地方政府再融资风险爆发，还可能导致出现市场恐慌情绪。如果缺少强有力的外部援助，风险恐慌情绪就会成为引发政府债务风险的导火索。

政府债务风险会不会爆发，关键看以上五个条件是否具备。如果都已具备，就只存在政府债务风险以什么形式爆发、什么时间爆发的问题。

中国地方政府债务风险问题

按照政府债务风险爆发的条件分析，中国是否存在地方政府债务风险爆发的可能，如何评估中国地方政府债务风险水平？我坚持两点看法：

首先，不应低估甚至忽视中国地方债务风险问题。

一是中国经济发展可能面临“刘易斯拐点”和房地产泡沫破裂叠加问题。理论研究表明欠发达国家的经济发展中，或迟或早要经历所谓的“刘易斯拐点”，“拐点”出现后经济增长将出现一系列变化，如劳动力价格上升、农产品价格持续上行、劳动力和农产品价格长期上行导致通胀压力长期居高不下、经济增长速度放缓、投资率下降和消费率上升等。目前学界热议中国的“刘易斯拐点”时间，相当部分专家认为中国正处在“拐点”出现的特殊时期，劳动力价格、农产品价格可能在很长一段时期中保持持续上升态势。有专家称2015年中国人口红利期将完全结束，人口资源约束加大，经历“拐点”后如果出现较长时间的劳动力价格和农产品价格迭加上行，再加上资源品价格上涨有可能导致通货膨胀压力长期存在，经济增长率缓步下行，一些原先有竞争力的产业因劳动力、土地、农产品等要素价格上涨将丧失原有竞争优势，国民经济增长环境将逐步改变，对地方政府的债务状况将产生深刻影响。目前按照房价收入比、房价租售比等指标衡量，中国房地产泡沫化程度已居全球高位，如果所谓“刘易斯拐点”和房地产泡沫破裂时间叠加，前面述及的风险触发因素就会更多出现，导致地方政府债务风险扩大。

二是地方政府融资平台债务违约风险扩大。政府融资平台公司大多既进行银行信贷融资，又通过发行债券进行债务融资，平台公司债券一旦违约将迅速引发市场恐慌情绪。债券违约事件的传染性强，在恐慌情绪影响下短时间内就可能导致平台公司债券完全丧失流动性，大量债券没有交易量也没有市场价格，出现一定范围内的信用市场危机。我国目前尚缺乏信用市场危机的应急机制，没有建立在危机中稳定债券市场的对手方交易联盟，也没有建立危机爆发时央行注入市场流动性的应急稳市机制。所以中国政府债务风险总体上仍是可控的，但对信用风险事件引发市场恐慌、震荡并对经济发展造成打击的危险不能低估。

其次，不应对中国地方政府债务问题过高估计。一些机构认为中国地方债务风险已严重到需要下调中国银行机构信用评级的程度，这种看法过高地估计了地方政府债务风险，具有明显的误导性。主要原因如下：

一是中国政府不存在债务风险，负债水平远低于国际预警线，拥有独立的货币发行权和强大的稳市能力，对地方政府债务风险管理能力很强。我国政府财政收入增长较快，地方政府融资平台融资规模有限，从财务实力上看具有管理地方债务风险的能力。从债务市场风险爆发的时间次序看，银行信贷资产质量严重劣变、信贷市场出现系统性风险后才会出现债券市场危机。目前我国银行体系财务健康，信贷资产质量不断提高，在银行信贷市场没有出现系统性风险的情况下，地方政府融资平台债务出现系统性风险的可能性非常小。

二是中国经济发展形势良好。良好的经济形势下随着经济结构、税收结构的调整，地方政府的支柱税源将逐步多元化，缓释地方政府债务风险问题将更为主动。从地方政府债务风险管理的角度看，一方面积极利用经济增长形势良好的时机缓释地方政府融资平台企业债务风险，另一方面防患于未然，积极建立银行间市场出现紧急情况时的应急稳市机制，才能不断增强地方政府债务风险的管控能力。

（作者单位：工商银行资产管理部）

刘煜辉：地方政府债务性质及其宏观风险探讨

第一个问题，地方政府举债是一项正常的经济行为，不能因为部分媒体的过度渲染和局部的问题的出现而将其划归到负向经济行为，原因有四：一，公共设施项目建设的资金需求与政府财政收入不匹配，公共设施项目初期建设投入大量的启动投资，而地方政府正常的财政收入是均衡收入，所以初期政府必需举债以投入建设。二，公共基础设施项目由于初始投资大、受益期限长，如果完全利用当期地方财政收入进行融资，不仅对当期地方财政造成极大的资金需求压力，而且使成本和收益在当代人与后代人之间的分布失衡，进而造成代际之间的分配不公问题。所以，在经济学意义上，政府举债有其合理性。三，中国现阶段处于工业化的中后端，城市化方发展方兴未艾。由于长期以来工业化引致城市化的格局，在一定程度上使中国出现了城市化进程大大滞后于工业化的局面。很多用于民生的财力资源都被用来提升GDP，在历史上确实造成很多欠账，因此长远来看，中国城市化建设必然加速，对基础设施的需求相应提升，政府势必持续举债以应对此项支出。四，审计署最近公布地方债务的审计明细，对债务形成结构及用途做出详尽统计。

公益性项目包括，首先，城市道路、防洪排涝、城市环境治理、义务教育等非排他性项目的公共投资建设。其次，准公益性项目，包括城市供水、气、电、热、垃圾处理、公交、公立医院等有收费机制、难以收回成本的公共项目。其三，经营性项目，包括电力、高速公路、港口、通信、运输等外部性较强的公共建设项目。

从目前地方政府负债形成的项目投向分析，明确的经营性项目大约占26%，多数盈利能力比强，自身现金流可以弥补贷款本息。其他投向公益性和准公益性的项目，市政建设、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设占到60%，虽然目前盈利性比较弱，但可以通过制度的安排进行一定商业性开发和市场化运作以实现合理价格，这是转变经济模式和科学发展的重要方面，这些工作的推进都有利于目前的地方政府债务的未来清偿。随着城市化进程加快，居民对基础设施需求强烈，也不缺少具有稳定收益的项目，但诸多基础设施因缺乏融资渠道处于“瓶颈”状况。因此，地方政府融资可持续性与否的根本在于地方政府债务融资的适当性，只要保证地方政府债务融资规模适度，并通过适当的制度安排改善这些项目的现金流，地方政府融资可持续可以实现。

第二个问题，中国地方政府债务风险，主要有两方面，一方面来自平台本身架构的状况会不会出现问题，针对于此做量化分析，按照审计署的统计口径，据估计地方政府偿债压力最重为2011年和2012年，尤以2011年地方政府所要偿还本息和约占地方政府当年财政收入的40%为最。以过去十年间中国地方政府财政收入平均增速是20%为界，若地方政府偿债率超过此20%的红线，意味地方政府需做出一定财政紧缩，所以2011年地方政府偿债率基本超过此红线一倍以上，其偿债压力必然巨大。而从2013年开始，地方政府的偿债压力将会明显减轻。

无论来自哪一种统计口径的数据，中国地方政府债务激增的风险问题都应该引起高度的重视。但是，从中国当前整体的政府资产状况角度看，根据宪法和法律规定，政府拥有城市土地、矿产等自然资源的所有权，其价值至少有50～100万亿元；另有总额达35万亿元（中金公司2008年底估计数据）的国有企业资产以及80万亿元的国有金融机构资产，再加上每年占GDP约30%以上的财政收入份额，相对于政府总体债务的状况而言，政府资产无论从规模还是质量上看都显得较为稳健。因此，尽管地方政府债务规模激增，但当前中国并无发生整体债务危机之虞。在中国这样一个国有资源+国有资产+国有银行的制度背景下，国外的政府债务管理的概念，如政府债务负担率、负债警戒线等指标的约束可能目前只具备一定的参考和研究意义。

另一方面，中国银行业能够再次消化掉过去两年中地方政府投资扩张所产生一系列债务风险问题。如同1998～2004年间中国商业银行改造一样。尽管中国的银行体系不会出现坏账率的激升，但这一次清理所造成的“宏观成本”可能也不会低，这种逆向国民收入分配，意味着家庭财富会发生大规模转移。由于政府部门建立了高杠杆，所以家庭部门将被迫长时间保持低储蓄利息率，这相当于家庭部门实质性给银行部门注资，也相当于以家庭部门财富转移的方式支持政府投资的扩张。并且，如果政府融资项目生产率低下（基础设施使用率不足），同时又占用了资源而挤压了私人部门，宏观上意味着未来没有提供足够的产品和服务去吸收释放的货币，供给面恶化最终会演化为通货膨胀，通胀是政府对家庭强制征收的铸币税。如果产生银行的坏账风险，需要变现其他政府资产偿付平台贷款，而政府资产本就是全民财富，这意味着家庭部门未来减税和转移支付空间的减少，既公民福利受损。

在推动宏观经济持续增长的动力机制上，中国经济过度依赖出口和投资；改变现状的必由之路是实现胡锦涛主席所倡导的“包容性增长”，切实提高家庭消费在GDP中所占的比例；如果中国一直靠家庭财富转移的方式为公共部门投资的繁荣提供补贴的话，家庭消费占GDP的比重将停滞不前。中国经济离再平衡的道路将渐行渐远。

（作者单位：社科院金融研究所）

程连升：结合历史探讨地方债务问题对中国的影响

将目前地方债务问题与中国改革发展的进程联系起来看，可以总结为以下几点：

第一点，从地方债务本身看，总量可控，但来势凶猛。根据审计署的公告和相关研究机构学者的分析，地方债务数额总体上还不是很大，债务风险可控，但风险发展的苗头来势凶猛，必须坚决遏制。尽管从1979年开始，我国地方政府已存在实际举债的情况，但到2008年初债务余额规模还只有1.7万亿元，数额不大。但到2009年底，地方债务快速增加到5万亿元，这可以解释为应对世界金融危机地方政府加大了投资，为2008年之前所做的项目投入了后续资金。而在2009年底到2010年底的1年间，地方债务余额翻了一番，从5万亿元增加到10.72万亿元。由此不难看到，地方政府债务主要是近两年发生和积累的。一方面这是积极财政政策的作用，另一方面也是地方政府事权与财权不协调、不匹配的结果。因此，面对近两年地方政府债务的激增势头，中央政府要高度重视，设法遏制其蔓延，否则后果严重。

第二点，从地方债务的影响看，虽然对中国宏观经济的影响不是很大，但对中国法制建设和信用环境具有杀伤力。整体上，地方债务问题目前不会出现大规模的信用风险问题，但在局部地区和部分行业风险已然出现、不容忽视。从法理上讲，目前制约地方举债行为的有关法律是存在的，《预算法》和《担保法》均禁止地方发债举债，既然有法可依，为何屡禁不止？市场经济应该是法制经济，地方政府在经济建设中普遍对法律规定表示漠视，必然对中国的法制建设和信用体系造成了不良影响，具有很强的杀伤力，也反映出中国社会主义市场经济建设的无序和混乱。

第三点，地方债务风险的存在和进一步蔓延，会对中央的宏观调控政策，形成一种倒逼和削弱力量。地方政府前两年之所以敢发债敢举债，主要在于房地产和土地价格膨胀所带来的丰厚回报。如今，中央政府面对严峻的通货膨胀形势，严格控制房地产投资，使地方政府的土地财政收入受到了一定削弱。在这种情况下，出现了部分县市和部分行业到期债务履约延期的问题。据审计署的公告，2011年和2012年两年间地方政府到期债务约占目前总债务余额的46%。地方政府面临着债务累积的巨大风险，这就需要有缓冲风险的出路和空间，地方债务问题就必然会对房地产的严控政策带来一定的反作用。所以，政府的宏观调控政策能不能继续下去，房价能不能确实降下来，目前又添加了地方政府债务风险存在的这个变数，中央政府调控政策的阻力又会加大。

第四点，地方政府债务风险问题会削弱今后几年民生建设的推进力度。地方政府的巨额债务与在国家发展现阶段所强调的社会建设、民生建设和综合领域的发展形成具体矛盾。在高额债务的压力下，部分地区特别是中西部经济欠发达地区，政府投入社会建设和民生改善的资金必然要受到限制。因此，中国经济发展方式的转型，和谐社会建设目标的推进，都受到目前地方政府债务问题的困扰。

第五点，中国地方政府债务风险如何消解的问题。首先，从政策和技术两方面下手解决，一是要尽快建立政府债务的运营机制和债务风险的缓释机制，二是体制方面的变革，主要在于财税体制的改革，分税制进一步细化和完整化。其次，国家预算必须要透明，实现阳光财政。中国经济以年均9.8%的速度增长了30年，已经创造了世界奇迹，且近年财政收入增长都在25%以上。地方政府拿到手里的钱应该怎么花是关键。最后，赤字政策需要反思，中国从从鄙视赤字政策到赤字政策的合理化、甚至到乐此不疲。在美国2008年出现金融危机后，赤字政策受到极大冲击，给经济和社会的可持续发展带来的影响必须重新评价。在中国，赤字财政政策我们已经执行了30年，其规模仍在日益扩大，用明天的钱和后代的资源来大办今天的事，这种行为习惯是否符合可持续发展的观点，值得反思。

第六点，我国的发展观和政绩观亟待改变。如何发展才是真正的又好又快，能不能以经济增长速度作为政府执政能力和干部能力的审核标准值得思考。长期以来，由于我国政治体制改革和民主制度建设严重滞后于经济体制改革，投资项目多、GDP增长快，似乎成为地方政绩考核的唯一标准。这种单一化执政标准和政绩考核方式，已带来严重社会问题，地方债务的急剧增加就是一例。所以，要从根本上防止地方债务的失控，需要尽快改变我国发展观和政绩观。国家发展战略应从过去的经济增长优先回归到民生改善优先上，让科学发展观得到更全面的执行和贯彻落实，并尽早实施主要官员离任财务审计制度，以杜绝官员为个人政绩考虑而不顾后任债务负担大举借债搞投资建设的现象。

（作者单位：中央党校）