调查称西部贫困生严重营养不良 政府干预存漏洞

　　对四省份农村1458名小学生的体检发现，学生的生长迟缓率近12%，低体重率达到9%

　　【财新网】(记者 张艳玲)中国发展研究基金会今天发布调研报告称，中国西部农村贫困学生存在严重的营养不良问题，身高和体重都明显低于正常年龄儿童。

　　该基金会秘书长卢迈代表课题组建议，今后中国政府应加大对贫困学生营养干预的投入，给所有贫困生提供营养餐。

　　中国发展研究基金会是国务院发展研究中心主管的一家非政府组织。多年来，它一直关注和研究贫困地区学生营养贫困问题。2010年5月后，该机构对青海、云南、广西、宁夏四个省份的12所农村寄宿制小学的学生营养问题做了抽样调查。

　　此次调查发现，近年来，贫困地区学童营养不良状况虽有改善，但问题依然严重。参加体检的1458名10-13岁学生中，生长迟缓率近12%，低体重率达到9%。这表明，中国贫困农村学生营养不良、发育迟缓等问题相当突出。

　　目前，在西部农村地区，随着小学和初中学校的撤并，寄宿制学生数量增加很快，但是，各级财政对贫困学生的生活补助资金并未同步增长。这就导致一些地方不得不降低对学生的补助标准，甚至发生寄宿生轮流享受生活补贴的问题。

　　教育部教育发展研究中心主任张力在发布会上也指出，其在广西、四川等少数民族聚集地区的调研发现，很多学生家庭收入差不多，总体上处于贫困状态。由于财政补助太少，学校只能把生活补助资金在学生之间平摊，“把米饭做成粥，让大家都喝上一口”。

　　同时，按照政策，目前各级政府对农村学生的生活补助，仅限于贫困的寄宿生，而上千万的农村小学和初中走读生不能享有这种补助。但是，此次调研发现，农村走读生中同样存在营养不良和发育迟缓，问题堪忧。

　　中国发展研究基金会项目官员于明潇调查发现，很多走读学生在家吃的午饭只是“馍馍和土豆丝”。对此，国务院妇女儿童工作委员会办公室儿童处处长宋文珍认为，这些走读的贫困学生，相当于减轻了寄宿制学校的负担，应该享受政府的生活补贴。

　　中国发展研究基金会秘书长卢迈建议，国际经验表明，对学生的营养干预是一项重大的人力资本投资。中央政府应强化对贫困学生营养保障的立法和政策安排，明确政府在保障学生营养问题上的责任，增加财政投入，让所有贫困生享有学校提供的营养餐。

　　同时，现有财政对农村贫困寄宿生的生活补助资金可改为“供餐专项资金”，专门用于改善农村学生的营养状况。为提高财政补助的瞄准度，今后对贫困地区乡镇以下学校，营养餐应覆盖所有学生，不必再区分寄宿生和走读生。■

　　农村寄宿学童激增 营养亟待政府干预

　　中西部农村很多寄宿制学校，没有食堂，更没钱请厨师，改善学生营养只是一句空话

　　【财新网】(记者 常红晓)近年来，中国农村义务教育寄宿生数量激增。但由于各级财政对寄宿生的生活补助投入偏低，加之很多学校缺乏营养供餐条件，3400多万农村寄宿生中，营养不良问题可能加剧。

　　农村学校撤并，寄宿生剧增

　　近年来，受计划生育政策影响，中国农村小学和初中人数正在以每年数百万的数量持续减少。由此带来的农村中小学校的撤并，每年也都2万所以上。与此同时，农村学校的寄宿生大量增加。

　　专家指出，中国农村小学生数量将会持续减少。据教育部《2009年全国教育事业发展统计公报》，截至2009年底，全国义务教育在校生10071.47万人，比上年减少260.04万人；共有小学28.02万所，比上年减少了2.07万所，大多是农村小学。

　　2009年，初中学校数、招生人数、在校生数也略有减少。截至2009年底，全国共有初中5.63万所(含职业初中200所)，比上年减少1600所。当年，全国初中在校生5440.94万人，比上年减少了144.03万人。

　　农村义务教育学生减少，导致诸多学校被撤并，学生只能到寄宿制学校就读，寄宿生人数激增。官方材料显示，截至2006年，中国义务教育阶段寄宿生总数已达3000万人，除了东部省份，有近2300万分布在中西部农村地区。

　　据北京师范大学教育学部教育经济研究所学者成刚介绍，在中国农村地区，小学三年级以下的学生，约有30%学生寄宿；四年级以上约有70%以上的学生寄宿；到了初中，农村孩子的80%以上在学校食宿。

　　据此计算，全国农村寄宿制学生人数可能高达3400万以上。按中西部地区学生占全国75%左右计算，全国中西部农村寄宿制学生接近2600万人。学生寄宿后，生活开支大增。受制于中西部严重的收入贫困，数千万寄宿生的营养状况可能恶化。

　　政府投入不足，学生营养堪忧

　　目前，中国政府对贫困农村学童的生活补助资金偏低，2010年中央和地方政府投入总计只有100亿元多一点。这一财政补助资金只覆盖了中西部农村1100万寄宿生，仅占全国中西部农村寄宿生总量的40%多一点。

　　长期跟踪贫困地区学童营养问题的中国发展研究基金会2月27日发布的调研报告显示，目前，财政对学生营养改善的补助只限于“农村寄宿制学生中的贫困生”。但是，事实上，在西南和西北一些省份，很多走读生也存在严重营养不良问题。

　　权威专家预计，如果把中西部农村2600万义务教育寄宿生全部纳入财政补贴范围，以每年250个在校日、每人每天补助3元计算，大约需要187亿元；如按人均每天补助4元计算，全国则需要投入260亿元。

　　目前，按有关政策，对农村学校寄宿制贫困生的财政补助，由中央和地方财政各承担一半。但是，到了基层，由于财政困难，难以按规定配套，结果是更多学童得不到补助，或原有补助“被打折”。

　　全国人大代表、陕西省商洛市长杨冠军此前曾在议案中指出：西部地区地广人稀，校点调整任务大，农村平均50%左右的初中生、40%左右的小学生需要寄宿。而商洛市农村义务教育寄宿生14.5万人中，贫困生占60%，但享受生活补助的仅为23.1%。

　　中国发展研究基金会在青海乐都县调查发现，由于“僧多粥少”，各级财政拨付的生活补助经费有限，而且财政补助的学生人数没有年度调整机制，随着寄宿生人数的急剧增加，人均能得到的补贴明显减少，学生由此改善营养的机会也在减少。

　　财新记者在青海乐都县采访时发现，2009年初，该县因学校布局规划调整，撤并农村学校，全县中小学寄宿生人数从2008年的3278人剧增至6667人，但由于营养补助款依然按2007年的数据拨付，乐都县教育局只能按人头分摊补助费。

　　营养干预机制漏洞多多

　　2月27日，中国发展研究基金会在其关于贫困学童营养的调查报告中指出：一方面，各级政府用于农村贫困生的营养干预投入太少；另一方面，受制于现有体制机制，这些有限的财政资金在改善学生营养上成效“仍然有限”。

　　专家们发现，在西南和西北地区，很多农村寄宿制学校，尤其是小学，根本就没有食堂，更没钱请厨师。即便政府加大了补助力度，改善学生营养仍然是一句空话。同时，由于寄宿制学校数量有限，一些本应寄宿的学生无法寄宿，就不具备享有政府生活补助的资格。

　　当前，在对贫困生生活补助和营养干预上，主要存在三大问题：

　　首先，现有财政补助资金政策目标模糊。这些财政资金，到底怎么用，如何用于改善学生营养，各地各部门认识不一，做法各异。比如，广西财政部门规定，该补助必须以现金发到家长手中，结果这笔钱部分被家长挤占，挪做他用。

　　广西都安就是典型例证。2007-2009年，中国发展研究基金会曾在此开展“学生营养改善项目”，选择该县三只羊小学和古山小学两所寄宿制学校作为试点学校。营养干预试点明显改善了学生的体质和体能，提高了学习成绩。

　　但是，令人失望的是，为时两年的营养干预试点2009年到期后，上述两所学校的食堂宣告停办，学生的用餐方式、寄宿生的营养摄入量退回到2007年前的状态。其原因即在于地方财政部门统一要求把生活补助发给家长，导致学校食堂被迫停办。

　　其次，诸多中西部地区学校缺乏提供营养餐的能力，或没有食堂，或没钱请厨师，导致改善学生营养无从谈起。有的地方，生活补助费的发放普遍滞后。有些省份甚至学期结束了还没把钱发下去，遑论改善学生营养。

　　在现有教育投入体制下，学校供餐所带来的食堂员工、水电煤等方面的支出和管理成本，没有被纳入财政性教育经费大盘子。部分学校把食堂承包出去，甚至干脆停办，最终导致学生的用餐费用大幅上升。

　　在宁夏西吉县，那些在学校寄宿的学生中，除了学校每天能提供一个鸡蛋，每月还需向学校补交40斤土豆和30斤面粉，一天能吃到两顿土豆面，调查发现，其维生素C的含量仅为推荐量的30%，钙为17%，铁为15%。■

学者建言消除学童营养贫困

　　学者建言消除学童“营养贫困”

　　应把对学童的营养干预作为国家职责，并由执政党和国家做出政治承诺

　　【财新网】(记者 常红晓)针对中西部四省(区)学生营养调查中发现的严重营养不良和发育迟缓问题，2月27日，经济学家、中国发展研究基金会秘书长卢迈指出，中国政府应加大对农村贫困学生的营养干预投入，尽快消除“营养贫困”。

　　卢迈引述营养学专家的观点指出，改善儿童营养具有“准公共品”的性质，是一种最有价值的人力资本投资，政府应承担改善儿童营养的责任。是否实行儿童营养干预，很大程度上不是财力问题，而取决于政府能否把此事放在优先地位。

　　他指出，当前，中国人均GDP已接近4000美元，全国财政收入超过8万亿元。中央政府应尽快完善儿童营养干预政策，把对儿童的营养干预作为国家的一项基本职责，并由执政党和政府对儿童营养做出政治承诺。

　　教育学者估计，目前中西部农村约有2600万义务教育寄宿生。如果把其生活费全部纳入财政补贴范围，以每年250个在校日、每人每天补助3元计算，大约需要187亿元；如按人均每天补助4元计算，全国则需要投入260亿元。

　　但是，2010年，中央和地方财政对贫困寄宿生的生活补助仅有100亿元多一点。其中，中央财政拿了57亿元，地方财政出资43亿元。按现有政策，中央和地方应各承担一半，但基层政府因财力拮据，难以按规定配套，结果是原有补助“被打折”。

　　针对上述问题，卢迈指出，首先，中央政府应在学生营养餐的立法、管理、监督和资金筹措等方面承担更大责任。应尽快建立学生营养改善的部际协作机制，由教育部门负责，财政、农业、卫生、检疫等部门配合协作，确保从体制上提供符合标准的营养餐。

　　其次，中央和地方政府应加大投入，在农村寄宿制学校普遍建设食堂，全面推广学生营养餐，让孩子们“都能吃上热饭菜”。当务之急是在政策上明确：现有针对“寄宿制贫困生的生活补助”是学校供餐的专项资金，目标应集中于改善学生的营养不良。

　　第三，扩大各级财政对农村贫困生补助的覆盖面。在贫困地区的乡镇以下学校，财政对学生的生活补助应覆盖所有学生。那些贫困农村的非寄宿生，其午餐也应纳入政府保障范围。在非贫困地区，生活补助可主要针对贫困生。

　　2月27日下午，中国发展研究基金会在京发布农村贫困学生营养状况调研报告。报告称，受调查的1400多个农村孩子中，每100个中就有近12个生长迟缓，身高低于同龄城市孩子6至15厘米，还有9个体重低于同龄城市孩子约7至15公斤。

　　在国际上，学生营养干预有成熟的经验。美国等发达国家很早就对儿童营养进行干预，为学生提供免费午餐。很多发展中国家也先后出台儿童营养的国家政策，如泰国、菲律宾、斯里兰卡、肯尼亚、墨西哥、哥斯达黎加等，都取得了良好效果。■

　　中西部农村学生营养堪忧

　　受调查的四省(区)1400多个农村小学生中，每100个中就有近12个生长迟缓，身高和体重至少比城市同龄孩子晚两年

　　【财新网】(记者 常红晓)一份对四省份农村贫困学生的营养调查显示，农村学生存在着严重的营养不良和发育迟缓问题。

　　2月27日下午，中国发展研究基金会在京发布农村贫困学生营养状况调研报告。报告称，受调查的1400多个农村孩子中，每100个中就有近12个生长迟缓，身高低于同龄城市孩子6至15厘米，还有9个体重低于同龄城市孩子约7至15公斤。

　　中国发展研究基金秘书长、“贫困地区寄宿制学校儿童营养改善项目组”组长卢迈指出，营养摄入严重不足是这些学生营养不良和发育迟缓的主要原因。

　　营养不良是发展中国家常见的儿童疾病。在中西部地区，近年来儿童营养不良虽有改善，但问题依然突出，这被学者形象地称为“营养贫困”。这些“营养贫困”发生在数千万未成年人身上，严重性并不亚于“收入贫困”。

　　此次由中国发展研究基金会历时数月组织的专项调查，涉及中西部四个国家级贫困县，分别是青海省乐都县、云南省寻甸县、广西自治区都安县和宁夏回族自治区西吉县。

　　2010年下半年，项目组对上述四个国家级贫困县1674名4至6年级小学生做了体检，对503名学生进行了问卷调查，并到60户学生家入户访谈。同时也调查了寄宿生家长、学校管理者、县教育和财政部门、省(区)教育和财政部门等相关官员。

　　这个具有全国性视野的抽样调查，发现的贫困学生营养问题的严重性远远超过此前预期。

　　调查组发现：与2005年全国学生体质测量结果相比，四省受调查的小学生中，10岁年龄组孩子的体重比2005年农村学生平均体重低3公斤；13岁年龄组中，男、女生体重分别低10公斤和7公斤，就男、女寄宿生的身高而言，分别比2005年全国均值低11厘米和9厘米。

　　项目组此前在广西都安县的调查还发现，当地农村很多13岁男孩的身高和体重，只相当于全国平均的农村11岁和城市10岁男生的水平，存在严重的发育迟缓。

　　各种营养素的匮乏更加触目惊心。

　　调研发现，在宁夏西吉、广西都安、云南寻甸，寄宿学生每日摄入热量仅为专家推荐量的62%、66%和68%，钙铁锌等微量元素摄入低于20%；广西都安县寄宿生的维生素C的摄入量几乎为零。接受调查的学生中，有72%的学生上课期间有饥饿感，其中每天都会有饥饿感的高达三分之一。

　　目前，学校供餐缺乏专业的营养指导，难以实现均衡营养的目标。由于经费有限，学校在供餐时往往量入为出，以当地农产品和饮食习惯为准，没有合理膳食和均衡营养。

　　在宁夏回族自治区西吉县，寄宿制学生每日两顿饭都是土豆面。监测发现，学生维生素C摄入量仅为推荐量的30%，钙的摄入量为17%、铁的摄入量为15%。而在广西都安县，受调查学生几乎没有副食，维生素C的摄入量基本为零。

　　近年来，受计划生育政策的影响，农村学校生源锐减，诸多小学和初中被撤并，寄宿制学生数量猛增。学生寄宿后，生活支出增加明显，原本分散在家庭中的学生饮食和营养问题集中呈现。

　　调研报告警告，由于寄宿成本的大幅增加，对中西部农村家庭而言，必然会挤占用于改善学生营养的空间。在中西部贫困农村，由于寄宿生花费远远超过走读生，如没有政府干预，学生“营养贫困”很可能恶化。■

　　部分发展中国家学校供餐机制

　　很多发展中国家，都已通过立法明确政府在保障学生营养问题上的责任

　　【财新网】(特约作者 于明潇)从国际上看，无论是美国、日本等发达国家，还是印度、巴西等发展中国家，都已通过立法明确政府在保障学生营养问题上的责任。

　　这里着重介绍一下部分发展中国的学校供餐机制。

　　巴西

　　巴西全国学校供餐计划自上世纪50年代起就开始推行，主要实行集中化供餐。1955年这项运动被纳入第一个全国食品与营养计划。1976年，卫生部国家食品与营养研究所实施了第二个全国食品与营养计划。国家食品与营养计划在1979年更名为全国学校供餐计划。

　　目前，国家教育发展基金会对学校供餐计划进行管理，主要负责每个城市里学校餐饮财政资金来源的分配。

　　巴西是一个联邦制共和国，各州具有一定程度的自治权。因此，供餐计划在巴西各地区运作的方式和体系不尽相同，大约可以分为五种类型：(1)市级政府主导型：市政府对这个学校供餐计划具有行政决定权，市政府把自己的决定下达给本市内的市级和州级学校；(2)州级政府主导型：州教育秘书处掌握行政权，并把自己的决议下达给本州内的州级和市级学校；(3)校主导型：每个学校收到自己的预算资金后自己来管理；(4)混合型：是指在一个城市里同时存在以上几种类型；(5)由当地政府完全委托私有企业来实施学校供餐计划。实际上在全国80%的城市里，都采用的是市级政府主导型的体制。

　　泰国

　　泰国国家层面的学校供餐措施，最早从20世纪50年代初开始。1952年，泰国教育部认识到儿童营养不良问题的存在，开始在部分学校推出学校午餐计划。1977年，第一个国家食品和营养规划被纳入泰国第四个国家经济和社会发展规划并予以实施，重点关注怀孕及哺乳期女性和学前及学龄儿童的营养不良问题；1982年至1986年，第二个国家食品和营养规划成为政府营养政策的新的起点，首次将营养不良问题与农村发展和消除贫困作为相关的问题一同提出。在结合初步卫生保健措施的同时，更加强调社区参与，并且把为农村小学生提供学校午餐补助纳入社区营养项目中。1987年，教育部下属的基础教育委员会办公室指示所有学校实施一项覆盖全部学生的学校午餐计划。

　　1992年泰国颁布《小学学校午餐基金法》，规定学校午餐项目的目标是减少学龄儿童的营养不良率，关注的重点是体重不足。同时，该项目还有其他三项目标：提高食品安全、促进良好的饮食习惯、促进儿童的全面发育。

　　具体执行上，由教育部负责管理校园午餐基金，根据学校确定的免费午餐学生数量，通过地方行政机构向学校拨付资金。

　　在地方层面，由地方行政机构负责管理额外的中央政府资金，以及提供地方的补充资金。校方则全权负责拨款实施校园午餐项目，包括购买、烹制、供应食物等方面的事务，突出食物的本地化。

　　印度

　　印度历史上第一次午餐计划的尝试可以追溯到1925年，当时为泰米尔纳德邦的马德拉斯公司地区社会经济地位低下的儿童创立了午餐计划。

　　全国午餐计划的概念出现在1982。1984年至1985年期间，中央政府又制定了一个针对全国小学生的午餐援助计划。这既是一个减贫项目，又是一个教育项目。1995年，午餐委员会的报告指出，这个计划的目标是加强学龄儿童的营养并增强小学教育的普及程度。

　　2001年12月28日，最高法院通过了一项临时法案，赋予贫穷人口依法享受八项粮食安全计划的权利。其中，最重要的一项计划就是要求所有的邦政府在6个月内向所有公立学校里一至五年级的学生们提供午餐。2003年，印度中央政府还把这个计划的覆盖范围扩大到一至七年级。

　　在执行层面，在学校教育和文化局成立了国家控制和监督委员会来监督午餐计划的实施。邦政府和中央直辖区的行政机关也被要求建立邦、县和乡级控制和监督委员会，对午餐计划的执行进行监督。全国学校教育和文化局和人力资源开发部会将获得计划批准委员会通过的方案下达给各邦督导机构和印度粮食公司。各邦的督导机构进一步将县分配计划传达给各县的督导机构，并且保证县督导机构将每个月本县的分配额度下拨给每个县辖区级别的机构，然后进一步分配给每个学校。

　　在县级或乡级层面，每个邦政府或中央直辖区行政机关必须在县级或乡级任命一名督导官员或督导机构，对县级或乡级的午餐计划的有效实施担负全部责任。此机构还要指定一个运输单位负责粮食从最近的印度粮食公司仓库运到学校。县或乡督导机构还负责制定有针对性的食谱，采用当地食物和当前可以接受的食物。

　　特别要提出的是，印度粮食公司在学校供餐计划中也扮演者重要角色。印度粮食公司的责任是收购粮食，并且保证充足不间断的粮食供应。根据2006年修订后的国家营养支持基础教育工程，印度食品公司会提供现有质量最好的粮食，这种粮食在任何时候都至少是良好平均品质。印度粮食公司可以为每个邦指定一名督导官员，来负责午餐计划的粮食供应中出现的各种问题。■

　　作者为中国发展研究基金会项目官员