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2010年5月6日星期四


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西部资源环境研究
以非再生能源资源定价改革促进经济增长方式转变
冯宗宪,李永来
(西安交通大学 经济与金融学院,西安710061)
[摘　要]改革开放三十年来,中国取得了举世瞩目的成就。与此同时,一些深层次的矛盾逐步暴露。自20世纪50年代以来,推行重工业优先发展的经济发展策略,特别是近年来宏观经济与城市化快速发展,致使中国经济增长采取高耗能方式。经济增长方式的粗放,导致能源消费增长过快和环境污染加剧。能源与环境成为中国经济增长的双重约束。转变经济增长方式势在必行,而关键点在于非再生能源资源定价改革。非再生能源资源的开发使用制度的变革,目的在于充分体现资源成本与环境成本。资源成本是需要通过完善资源的基础市场即矿业权市场来实现的,而环境(生态)成本是需要通过资源税费制度改革实现的。最终,通过价格信号引导产业结构以及经济增长方式的彻底转变,实现经济的可持续发展。
[关键词]能源消费;环境污染;经济增长
[中图分类号]F124. 5　[文献标志码]A　[文章编号]1000-8284(2008)12-0119-06
我国改革开放走到2008年刚好是三十周年,成就有目共睹。然而改革开放三十年后,一些深层次的矛盾也逐步暴露出来。在人口众多、人均资源量少、生态环境脆弱的情况下,我国经济长期增长不可能依赖以自然资源的廉价供给和破坏环境的方式来实现。资源的耗竭和沉淀的环境污染必将由隐性向显性转化,资源、环境、经济发展三者的矛盾将十分突出[1]。其中能源与环境成为我国经济增长的双重约束[2]。
从20世纪50年代末的“大跃进”开始,我国一直采用一种高耗能的增长方式。重工业的发展在很长一段时间都是国民经济的一个重要驱动因素。1985年,重工业占到全国工业GDP的55%,到1990年,这一比例下降到50%,但到了2000年,该比例又回升到了60%。2002—2007年间,重工业的发展甚至更快,其所占比重竟然达到了68%。经济增长和城市化所需的基础设施建设投资的迅速增加是重工业投资大幅提高的原因。近年来,汽车、电解铝、炼钢和水泥等重工业领域的投资大幅上涨。2007年,我国的钢产量占到全球总产量的三成,煤占到近四成,水泥则高达六成。我国经济增长方式和产业结构属于能源高度密集型,需要以能源供给不断增长的方式来维持。而能源部门的快速扩展主要依赖非再生能源资源的生产,这样的形势一方面造成资源过快消耗,另一方面造成生态环境破坏加剧。
一、能源消费增长过快
根据国家统计局发布的2007年国民经济和社会发展统计公报初步测算, 2007年我国能源消费总量26. 5亿吨标准煤,比2006年增长7. 8%,增幅比2006年回落了1. 5个百分点。其中,煤炭消费量25.8亿吨增长7. 9%;原油消费量3. 4亿吨,增长6. 3%;天然气消费量673亿立方米,增长19. 9%;电力消费量32632亿千瓦时,增长14. 1%。主要原材料消费中,钢材5. 2亿吨,增长17. 4%;精炼铜399万吨,增长13. 0%;电解铝1112万吨,增长27. 6%;乙烯1048万吨,增长11. 4%;水泥13. 3亿吨,增长10. 5%。
2007年,世界一次能源消费增长了2. 4%,比2006年的2. 7%略有回落,但是依然连续第5年高于过去10年的平均增长水平。其中,亚太地区占据世界能源消费增长的2/3,我国占据世界能源消费增长的52%。这样的增长速度尽管仍然高于过去10年的平均水平,但却是自2002年以来的最低增长率。这样的结果是在国家大力推行节能降耗和循环经济的努力下得来的。与此同时,我们不得不深刻反思我国经济增长方式本身所存在的问题。
2000—2007年间,我国的能源消费增加了将近一倍。其中煤、石油、天然气和水电的消耗量分别增长了96%、64%、174%和117%。在能源快速消耗的背后是一个我们不得不面对的一个现实,我国的非再生能源资源储量有限,三大能源资源已探明储量采储比都低于世界平均水平:煤为45年,世界平均水平是133年;石油为11. 3年,世界是41. 6年;天然气为27. 6年,世界是60. 3年。人均资源占有量更是远远低于世界平均水平:石油人均储量大约是全球平均水平的11%,天然气是0. 4%,煤则是56%。
从短期来看,可以通过进口来填补国内供给的不足。但是由于近年来,我国和印度为代表的发展中国家能源需求增长过快,造成供求矛盾加剧。国际社会普遍认为,高油价的状况将持续到2010年。除了根本性的原油供求紧张关系之外,还存在短期或突发性事件,可能导致油价进一步上涨乃至狂升。例如,强劲的全球需求、天气和事故造成的供应中断和地缘政治不稳定。过去三年来的能源消耗急剧增加,同时国内外能源价格也大幅上涨,国际市场煤炭价格已经上涨了79%,石油价格在60~70美元/桶之间振荡。国内煤炭价格虽然上调了29%,是我国历史上幅度最大的一次调价。但是,由于电力和成品油价格尚未放开,这仍然不足以有效抑制快速增长的国内需求。
石油和煤炭仍将是未来10年主要的能源来源,预计占到总需求的85%。从长期来看,我国若想确保能源安全,必须增加国内能源供给能力,这其中包含非再生能源和可再生能源。如果目前的经济增长方式继续不变,那么在我国人均能源消耗达到发达国家平均水平之前,非再生能源资源就已经消耗殆尽。满足经济增长,以及由此引发的不断增长的能源需求将是我国面临的一项艰巨的挑战。煤是我国最主要的能源来源,一般要占到当年消耗的七成。按目前的消耗水平,现有的探明储量,仅能维持大约50年的消耗。但是据估算在2015年我国的煤炭消耗可望增加到每年30亿吨,这将进一步缩短现有煤炭资源能够维持的时间。为了增加供给,需要进一步进行勘探开采,增加矿井深度,由此导致相应的生产成本增加。这样一来导致的结果就是,我国在世界贸易中的低成本能源比较优势将不复存在。
低廉的能源价格使得能源使用效率降低。我国的能源强度按每单位工业产出折算大约只有发达国家平均水平2/3。1980—2000年间,许多行业的能源使用效率有了很大的改善。在GDP翻了两番的条件下,能源消费却只增加了一倍。取得如此成绩的重要原因是改革开放工业部门大量采用先进设备所实现的技术进步。在改革开放的最初20年里,我国的GDP能源弹性系数一直保持在0. 5左右,然而近年来这一系数已经高达1. 5。为了实现上述目标,我国必须将能源弹性系数降低到0. 3左右。换言之,在实现年均GDP增幅超过7%的同时,必须确保能耗增幅仅为2%左右。但是若想实现在2000—2020年间将GDP翻两番同时能源消耗仅增加一倍的目标,需要继续发出适当的能源价格信号。要实现这一目标,唯一可能的途径就是转向高附加值、低能耗的出口经济。
我国在国际贸易分工中很大程度上是依赖于低廉的劳动力和能源价格。能源价格偏低导致负面影响产生,重工业的大幅扩张,能源消耗超过合理水平,这是低价格导致的不合理结果。导致能源价格水平低的原因,主要是资源(折耗)成本和环境(生态)成本没能完全进入到能源价格中,目前能源价格仅仅反映了生产成本。在世界经济一体化和对外开放的条件下,国内社会各界不断有人大声疾呼“中国在补贴全世界”。
二、环境污染急剧恶化
我国的经济增长和发展还将受到大量使用非再生能源所造成的环境影响的制约。目前我国每天大约消耗570万吨煤, 640万桶石油。大量的使用煤炭和石油给我国带来了严重的环境污染,包括固体废弃物、水污染和大气污染。目前,我国每年需要处理大约3亿吨废煤。自建国以来,我国已经开采了380亿吨煤炭,其中有35亿吨堆积成了2600个废煤堆,大多位于五个产煤大省(山西、辽宁、山东、河南和河北),占废煤总量的70%。
能源开发会造成对自然资源库中其他组成要素的退化。能源的开采过程均伴随着严重的环境污染和生态破坏,煤炭开采会造成大气悬浮颗粒增加,煤矿坑道排水直接污染水资源,煤矸石等固体废弃物堆积占用耕地阻塞河道,同时,煤炭开采还会造成地下水位下降、地表塌陷、破坏植被等生态影响。石油天然气开采过程会严重污染水资源和空气,占用耕地、破坏植被等。煤炭和石油的使用最为严重的环境影响是大气污染。二氧化硫和氮氧化物能够在离源头很远的地方导致酸雨,造成土堆污染,扰乱当地生态。微粒物质,特别是粒径较小的微粒污染物,能够导致呼吸系统疾病。而燃烧产生的二氧化碳则增强了温室效应,导致全球气候变暖。
2005年国际地球科学信息网络中心发布的环境可持续性指标(Environmental Sustainable Index,ESI)显示了我国环境污染的严重程度。我国在全世界145个国家中排在第133位。其中存在十分严重的环境污染,例如:城区周边90%的河流受到严重污染; 75%的湖泊处于富营养状态;我国1/3的国土受到酸雨的危害。2004年我国有60%的城市未能达到国家2级空气质量标准。全世界污染最为严重的10个城市中,我国占了6个。
环境污染和生态破坏不仅造成经济损失,而且危害公众健康。例如,山西每年煤炭开采运输产生的扬尘达上百万吨,近10亿吨的煤矸石及大量矿井废水中的有害物质污染了土壤和地下水源,矸石自燃进一步污染大气,导致山西省新生儿缺陷率高居全国首位。
传统的经济学理论认为,经济发展与环境质量之间存在矛盾关系,但是从全世界的经验来看,情况并非如此,人类还是可以找到一种同时兼顾经济增长与环境质量的生存发展方式。经典经济学理论还认为,致力于保护环境可能会对竞争力造成负面影响。但是,增长竞争力指标(GCI)相同的一些国家往往在环境领域的表现相差很大。芬兰和美国的GCI得分差不多,但芬兰的ESI得分却远高于美国。实际情况并非理论所述的那样,更为关注环境政策,环境监管更有效的国家更有可能产生良好的环境成果。
三、双重约束下的经济增长方式转变
我国的经济与社会在经历了改革开放以来30年的高速增长和发展的同时,资源与环境的瓶颈制约开始凸现,转变经济增长方式势在必行[3]。能源和环境问题应当纳入有关我国增长方式和产业结构转变的研究中。其中,非再生能源资源定价改革成为转变经济增长方式的关键点。然而,资源性产品定价本身同时存在市场失灵、政府失灵和制度失灵。理论和发展经验都已经表明,在根据可用资源情况找到合适的产业结构或者增长方式方面,市场“看不见”的手比政府“看得见”的手更为有效。存在制约因素意味着最好通过市场力量来做出选择。
在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出,“十一五”期间围绕落实科学发展观,必须做到六个“必须”,其中一条就是“建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制”。非再生能源资源价格改革要按照科学发展观的要求,坚持市场化的改革取向,更大程度、更大范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。逐步理顺价格关系,建立反映资源稀缺程度和市场供求关系的与国际市场价格接轨的价格形成机制,为建设节约型社会和转变经济增长方式创造良好的体制和政策环境。改革的总体目标从政府定价逐步过渡到市场定价[4]。一个有效的市场能够优化资源配量,使得能源价格成为能源供给和能源使用行业的投资信号。
反映资源稀缺程度和市场供求关系是非再生能源资源定价改革的核心,意图是要发挥市场机制在资源配置中的基础作用。非再生能源资源定价改革应当建立在科学的成本核算体系,即全面反映资源成本、生产成本和环境(生态)成本的基础上,坚持市场化的改革取向,更大程度、更大范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。非再生资源价格应由三部分构成,即价格=资源成本+生产成本+环境(生态)成本。
非再生能源资源定价改革首先应从资源使用制度改革入手,实现资源的全面有偿使用,成本合理负担等,从而改变资源市场漠视价值规律,市场机制难以发挥调节作用的不合理状况。非再生能源资源的完全成本定价除了计算包含勘探成本在内的企业长期生产成本,还要计算所有的资源耗竭稀缺性成本和环境恶化的全部损失,实现外部成本内部化,以此来弥合个人成本和社会成本之间的差距。
要推进非再生能源资源定价改革,资源价格形成机制改革首当其冲,但资源定价改革绝不只是资源价格形成机制改革。从可持续发展视角下非再生能源资源价格构成来看,生产成本通过市场的自发作用是能够实现的,因为它本身是与效率相关。但资源成本和环境(生态)成本,却因其公共性特点,很难在市场作用下自发实现。所以仅从资源价格的市场化改革入手,不能为非再生能源资源价格各组成部分充分合理补偿提供根本性机制保证。
(一)非再生能源资源定价改革机制保障
资源成本是需要通过完善资源的基础市场即矿业权市场来实现的,而环境(生态)成本是需要通过资源税费制度改革实现的[5]。完善资源基础市场可以纳入资源税费制度改革,从而资源税费制度改革同资源价格形成机制改革一样,是资源定价改革的基本手段。
表1　非再生能源资源全成本定价改革机制保障

(二)非再生能源资源开发补偿机制的完善
(1)完善矿业权交易市场
申请获得国家出资勘查并已经探明的矿区的探(采)矿权,应当缴纳探(采)矿权价款,这是资源有偿使用的集中体现。矿业权价款的获得不仅可以避免国家的前期地勘投入的流失,而且还会充分有效的补偿非再生能源资源的自身价值,实现非再生能源资源的可持续开发利用。要构建市场化的非再生能源资源配置制度,资源有偿使用仅仅是第一步,真正有意义的是允许并鼓励矿业权交易。只有依靠大量的矿业权交易,使矿业权价值在竞争性市场中得到实现,才能切实发挥市场这只“看不见的手”在提高资源配置效率方面的作用。
就一般商品而言,在招标拍卖过程中,出价最高的人获胜保证了把资源运用到价值最高的用途上。但在非再生能源资源造成的外部成本上缺乏内在化机制,以及在矿业权出让流转过程中对于业主资质和资本额的特殊要求,决定了矿业权拍卖不能单纯遵循“价高者得”的原则。一方面,要依靠独立的评估机构确定公正合理的矿业权评估价值;另一方面,需加强对业主资质及资金等方面的审查,确保将矿业权配置到最有勘查开发经验及能力的业主手中。
(2)资源税费制度框架的重构
我国目前的资源税费制度框架:国家制定的矿产资源企业的税费包括6项8种:所得税、增值税、资源税、资源补偿费、矿业权使用费用和矿业权价款。
所得税、增值税属于企业的一般性税收,对于它们的改革要体现非再生能源资源开采企业的特殊性,并与之相配合,政策统一,协调一致。世界上大部分国家对非再生能源资源开采企业均不征收增值税,而我国对煤炭和天然气开采征收13%的增值税,对石油征收17%的增值税。即使在实行增值税的国家也普遍选择实施消费型增值税或收入型增值税,并非我国实施的生产型增值税。生产型增值税实行的是“减法原则”,即用销项税额抵扣进项税额,它对购进固定资产所含的税金不予抵扣。这就使得资源与资本密集的非再生能源资源开采企业的资本有机构成提高,大大加重了企业负担,不利于资源的有效保护。增值税改革将目前的生产型增值税改为收入型或消费型增值税,允许抵扣固定资产所含的进项税额。对企业进口的自用设备、器材及配件、备件、免征关税和进口环节增值税。改革后,彻底减轻企业的负担和压力,不仅有利于提高投资者的积极性,而且会鼓励企业采用先进技术、加大科技投入,为施行符合国际惯例的有偿开采制度留出一定空间。非再生能源资源开采企业所得税征收办法应与国际接轨。第一,允许开采企业将矿产勘查、可行性研究和矿山开拓费用在矿山投产开始的几年内摊销或一次摊销;第二,允许开采企业加速折旧,在5-7年内将设备折旧完;第三,允许同一个开采企业的不同营业机构之间联合纳税;第四,对资源耗竭部分按收入的一定比例进行税前扣减。
现行的资源补偿费和资源税从本质上模糊了“税”(tax)和“租”(rent)的界限。我国的非再生能源资源是单一的国有制,这就决定政府同时具有了双重身份,第一是国有资产的法定代表人,第二是通常意义的政府角色,履行对于国家的经济管理职能。国家首先是以财产权力参与分配,其次才是凭借政治权力征税。而在我国却是“非税即费(fee)”,有资源税、资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费、矿区使用费等等不同名目,其实都是租金。这些概念上的混淆,使我国政府基本放弃了以财产权为依据初次分配,而只剩下以政治权力来征税。这也暴露出市场经济条件下,政府与企业之间的关系还未彻底理顺。计划经济体制下,企业只是政府职能的延伸,非再生能源资源是无偿使用的;市场经济体制下,政府和企业是有职能分工的,非再生能源资源当然要有偿使用的。现在国家进行非再生能源资源定价改革,应当明确国家作为国有资产的代表收取资源租金的职能。这样做目的在于明晰产权关系,这本身也是市场经济的内在要求。鉴于此,进一步明确税费征收依据,使资源租金的形式明晰化,才能为资源成本的补偿提供顺畅的渠道。建议将资源补偿费与资源税合并为资源权利金,按消耗的资源储量征收,并适当提高收取标准。调节资源的级差收益,可以参考美国经验征收红利的做法,或者参与了初次分配之后,国家在二次分配时再征收特别收益金(暴利税)调节级差收益。在对我国地质勘探事业进行市场化改革的基础上,将矿业权使用费、矿业权价款等两项4种税费进行合并,同时适当提高收费标准。
外部环境成本是人类可持续发展的核心问题之一。非再生能源资源的开采、运输和初加工都会产生严重的环境污染问题。特别是我国是一个以煤炭为主要能源的国家,煤炭大规模开采造成的地表、水源、森林、大气的破坏或污染已经威胁到了我国煤炭工业的可持续发展。因此应该通过完善能源环境立法和征收环境税的方式是非再生能源资源开发过程中的外部环境成本不断内部化到产品的价格中去。建议逐步增加环境保护和生态恢复成本在非再生能源资源产品成本中的列支比例,并引入保证金制度,确保矿区的生态恢复或重建;完善现行的法律法规,明确规定非再生能源资源开采企业和政府在环境保护和生态恢复方面的责任。由企业负责的环境保护和治理支出通过专门的收费项目在产品生产成本中列支,由政府负责的部分则通过征收环境税来筹集资金。
(3)补偿机制的确立
非再生能源资源定价改革的最终目标是实现资源、环境和经济与社会的可持续发展,根本性举措是资源开发利用合理的补偿机制的确立。税费体制的重构,对于非再生能源资源的可持续利用提供了有力的资金保障和基础,补偿机制真正发挥作用的是要建立相关制度,确保资金用于相应的成本补偿项目和用途上。
改革后的非再生能源资源开采企业所得税、增值税,增加了抵扣项目,实现对于勘探成本以及固定资产投资在内的企业长期生产成本的充分补偿。改变计划经济体制下,勘探、投资和价格政策造成的生产成本核算的缺失。建立健全企业激励与约束机制,使企业更加自觉地接受市场价格的引导,成为真正的意义上的企业法人。
非再生能源资源成本的补偿体现在矿业权价款、矿业权使用费和权利金,以及特别收益金(暴利税)等项目上。这些收费要实现中央与地方的合理分配,更多地体现对于资源开采地的补偿。全国118座资源型城市中,资源枯竭或濒枯的40座。即便那些资源产业尚处于稳产、成熟阶段的资源型城市,也面临着经济结构单一等一系列日趋突出的经济社会和环境问题,可持续发展的压力越来越大[6]。成立“资源城市可持续发展基金”,用于接替主导产业培育期的扶持性政策投入,重大的生态环境破坏治理,社会保障救助体系的完善和城市重点基础设施建设,解决因资源开采引起的社会问题,实现资源城市的可持续发展。
我国对于非再生能源资源开采过程中造成的环境(生态)成本的补偿缺乏系统的制度安排。引入“土地复垦保证金”和“环境与生态恢复保证金”,激励企业主动采取行动减少或消除资源开采地的环境与生态问题。同时企业还要缴纳一部分环境税给地方政府,成立专门的“环境与生态保护基金”,基金将主要用于企业难以解决的区域生态环境治理。外部成本合理内部化,环境生态这样的资源稀缺性也可以通过价格信号传递到整个市场。
表2　非再生能源资源补偿机制的建立

当然,这样的政策建议只是提供一个基本合理的框架和思路,很多技术性、细节性问题,还要进行深入研究。
[参考文献]
[1]　涂正革.环境、资源与工业增长的协调性[J].经济研究, 2008, (2): 93-104.
[2]　江泽民.对中国能源问题的思考[J].上海交通大学学报, 2008, (3): 345-359.
[3]　张卓元.深化改革,推进粗放型经济增长方式转变[J].经济研究, 2005, (11): 4-9.
[4]　马凯.积极稳妥地推进资源性产品价格改革[J].求是, 2005, (24): 5-7.
[5]　袭燕燕,李晓妹,李慧.我国矿产资源税费制度体系存在的主要问题及改进方案[ J].中国国土资源经济, 2006,(8): 13-15.
[6]　路卓铭.以建立资源开发补偿机制推进我国资源价格改革[J].经济体制改革, 2007, (3): 10-15.
Energy Consumption, Environm entalPollution and Econom ic Growth
Li yong-la,i Li guo-ping
(School ofEconomic andFinance, Xi’an Jiaotong University, Xi’an,710061,China)
Abstract:The reform and openning policy has ben put into practice for 30 years, and China has achieved excellent achievement,
But at the same time, some deepseated contradiction exposes gradually. Since 1950s, the economic development strategy is given
priority to develope heavy industry, especially in recent years, macro economy and urbanlization developed rapidly, what cause
Chinese economic growth mode to follow theway ofhigh energy intensity. Because themode ofeconomic growth is extensive,
energy consumes excessively quickly and environmental pollution has been intensified. Energy and environment has become the
dual restraints ofChinese economic growth. Changing the mode of economic growth is imperative. The key point is thepricing
reform of nonrenewable energy resource. The goalof transformation of the using system of nonrenewable energy resources is to
incarnat resource cost and environmental cost fully. Resource cost needs mining rightmarket to realize, and environmentcostneeds
the reform of resource taxes and fees system to realize. Then the reform will guide transformation industrial structure aswell
asmode of economic growth through price signals.
Key words:EnergyConsumption;EnvironmentalPollution; Economic Growth
（本文摘自：学术交流，2008年第12期）
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