考勤机怎么调整时间:吴敬琏 周瑞金：关于拆迁三点意见

吴敬琏周瑞金：拆迁应该法制化，基层政府不能公司化，应该坚持公平交易原则

时间：2009年12月20日知名学者吴敬琏和周瑞金前日联合就目前的拆迁制度撰文发表意见，他们认为，关于拆迁问题，需坚持三个原则：拆迁应该法制化，基层政府不能公司化，应该坚持公平交易原则。

　周瑞金昨天接受本报记者电话采访时表示，这篇文章源于唐福珍的自焚死亡的事件。上周他到北京开会时遇到了吴敬琏先生，两人商量要就拆迁问题准备做一个表态，“当时学者建议影响还没有那么大，文章昨天（17日）刊登出来时形势上已经有了新的发展，但我们还是要呼应呼应。”

　最新一期《南方周末》上发表了吴敬琏和周瑞金联合署名文章《关于拆迁问题的三点意见》。在文中，两位学者指出，一些地方政府存在一个认识误区，就是把公共管理商业化，把管理城市等同于经营城市，书记兼任董事长，市长兼任总经理，以商业头脑精明地算计土地等生产要素的经营价值，在运用权力大气魄、大手笔地规划大拆大建时，却往往忽略普通百姓的民生需求。

　他们认为，在土地经营中，地方政府确实获得了巨大的经济利益，却把政治风险留给了整个国家。

　周瑞金昨日对本报记者表示，在这个问题上确实要仔细考虑地方政府的难题，同时也不要因为唐福珍事件而引起民众和政府关系的“撕裂”，要平缓地处理拆迁问题上和唐福珍事件所引发的矛盾。所以文中的一些提法也比较慎重。

　●一些地方政府存在认识误区，把公共管理商业化，把管理城市等同于经营城市，书记兼任董事长，市长兼任总经理，运用权力大气魄、大手笔地规划大拆大建，却往往忽略百姓的民生需求。

　吴敬琏（国务院发展研究中心研究员）周瑞金（中国社科院研究生院博导）

　■ 对话

　“改革税制促拆迁条例废除”

　周瑞金建议调整中央和地方财权分配，缓解地方财政依赖土地

　公权服务开发商容易导致官商勾结

　新京报：你们在文章中特别提到“基层政府不应公司化”，基层政府是否有“公司化”的倾向？

　周瑞金：提出“以经济建设为中心”以后，地方各级政府站在了发展经济的前沿，但政府作为公共服务的提供者，不应该站到经济利益的第一线。在房地产开发过程中，像涉及土地和房屋征收或拆迁，为房地产公司融资问题上，政府不应牵涉其中。土地征收的定价由政府说了算，帮助房地产开发商解决拆迁问题，帮助房地产开发商从银行贷款，这应该说是我们发展过程中一条很重要的教训。

　各级政府既要重视经济发展，但又不能成为经济利益的代言人。在这一块上，基层政府确实有“公司化”的倾向。公权力为商业开发“背书”，还为官商勾结留下了操作空间。

　新京报：怎样防止基层政府的“公司化”倾向？

　周瑞金：要改变或防止这种倾向，就要求政府在施政理念上有新的思路、理念和方式，要建立责任型政府和服务型政府。要纠正在抓经济工作的同时，直接参与到经济活动中去的现象。要规范政府的行为，遏制政府不适当的干预。

　废除拆迁条例面临地方阻力

　新京报：修改或废止拆迁条例，面临来自地方政府的阻力。中央对地方政府的利益应有哪些考虑？

　周瑞金：在土地经营中，地方政府确实获得了巨大的经济利益，要修改或废除《拆迁条例》，就得有配套的财权改革。要改变现在的分税制中中央政府拿大头的状况，要在分利上有新的调整。

　新京报：如果将地方在土地上的收益再收紧，地方政府会不会面临一些困难？

　周瑞金：确实存在这个问题。这就需要进行税制改革。现在实行的中央地方分税制改革是15年前设计的，当时作为调节中央和地方利益关系的重要手段，发挥了巨大作用。但现在地方政府的事权太多，超过了负荷，地方政府所拥有的财权和事权不相匹配，土地收益成为地方政府扩大财源的唯一途径，所以地方政府非常依赖房地产的发展。因此也得体谅地方政府在财权事权问题上的困难，必须要推进税制的进一步改革，重新调整中央和地方政府在财权事权上的分配，实现地方政府财权与事权相匹配。

　拆迁影响政府形象与腐败相当

　新京报：在文章中你们强调了暴力拆迁影响了地方政府的形象。

　周瑞金：暴力拆迁已经引起了公众的很多看法，造成了民众与政府的对立，这严重影响了政府的公信力。暴力拆迁不按法制来实行，不按土地和房屋的本来价值来予以补偿。地方政府与房地产开发商合作，帮助开发商压迫私有房屋业主。这与腐败对政府形象的影响不差上下。

　新京报：你们在文章中提到，地方政府既是强制拆迁的执行主体或权力后盾，又是拆迁纠纷的仲裁人，“运动员”兼“裁判员”不符合基本的法治规范。但是在法院对地方政府有依赖的情况下，怎么才能保证在拆迁问题上实现真正的法制化？

　周瑞金：确实存在这方面的障碍，现在的司法体制会有可能带来这样的问题，这有赖于司法改革的深化。随着司法体制改革的深入，法院依法独立审判的能力会逐步提高，这方面应该不会是一个问题。

　新京报：6年前《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止是由于孙志刚之死，现在《拆迁条例》又是因唐福珍自焚身亡才这么引人关注。你怎么看待这种现象？

　周瑞金：改革的深入和深化需要付出代价。但非要以公民的生命来作为改革代价这样改革的社会成本和代价太大。

　■ 综述

　“拆迁评估一般为市价40%”

　业内人士称评估机构多按开发商要求进行估价

　北大5名学者日前建言全国人大审查拆迁条例，促使公众再次聚焦审视现行的拆迁制度。那么，在实际操作中，拆迁究竟是按照怎样的流程来操作的呢？本报采访了业内人士，对此进行梳理。

　评估机构估价听命开发商

　一般情况下，土地开发招标确定开发公司之后，中标开发公司就成了拆迁人，对所开发地块进行拆迁，取得立项、规划、用地许可、安置补偿证明等一系列文件后，开发公司申请拆迁许可证。

　在拆迁前，政府部门会委托评估机构对所拆迁土地进行评估，根据《拆迁条例》等文件确定的市场价原则，要按照周边商品房售价对被拆迁人进行补偿。

　曾参与制定房山区土地整理模式的北京大岳咨询有限公司总监李伟说，拆迁补偿的内容在《拆迁条例》中有明确规定，但具体的数额会随着时间的变化、参考周边房屋的市场价格调整。

　“但是从实际情况来看，评估价往往远远低于市场价，一般仅为40%”，长期进行拆迁案法律援助的北京盛廷律师事务所律师张志同说，因为评估机构经过改革后与政府脱离，多为私人公司，其收费是按照拆迁面积来收的，为了获得后续的业务，评估机构会选择听命于拆迁人，在拆迁人的要求和暗示下进行评估。

　开发商委托专门公司拆迁

　之后，开发公司通常会将拆迁委托给一家拆迁公司，按平米计算，劳务费大约为30-50元/平米不等；开发公司经常把拆迁补偿也打包给拆迁公司，这样的话，对于拆迁公司来说，补偿越少自己的利润就越高。

　按规定，拆迁公示应该是贴在被拆迁范围内，至少15天。据知情人士透露，实际操作中，许多拆迁公司刚把公示贴好照完相就撕掉；或者去公证处做个拆迁公示，然后马上就撕掉了。被拆迁人根本不知道进行了拆迁公示。

　行政裁决强拆司法监督缺位

　拆迁公示之后，如被拆迁居民对补偿方案不满，拆迁人应与其进行协商。“但现实是被拆迁人往往人数众多，很难形成合力和统一意见，甚至他们都不知道有这个协商的权利和程序”，张志同介绍，而拆迁人也往往不会提前告知他们。

　因此，很多案例中，拆迁公示之后，拆迁人就开始申请行政强拆，由此导致很多纠纷。

　按规定，拆迁人与被拆迁人不能达成拆迁补偿安置协议时，拆迁人、被拆迁人均可向房屋拆迁管理部门申请拆迁补偿安置裁决。张志同认为这不合理，目前拆迁存在的问题主要在于，政府“一包到底”，主导了从发放拆迁许可证———拆迁裁决———行政强拆整个过程，而在这个过程中，司法监督缺位。张志同说，应该取消目前的“行政强拆”，交由司法机构来审查执行。

　■ 拆迁流程

　招标确定开发

　土地开发招标确定开发公司之后，中标开发公司就成为拆迁人

　颁拆迁许可证

　开发公司取得用地许可、安置补偿证明等文件，管理部门核发拆迁许可证

　发布拆迁公告

　公告拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项

　拆迁补偿协商

　拆迁人与被拆迁人协商拆迁补偿，决定是否达成补偿安置协议

　申请行政裁决

　未能达成协议时，拆迁人、被拆迁人均可向拆迁管理部门申请裁决  关于拆迁问题的三点意见
作者: 吴敬琏（国务院发展研究中心研究员）   周瑞金（中国社科院研究生院博士生导师）
2009-12-16 21:32:09
 来源:南方周末
吴敬琏

12月16日，国务院法制办邀请一些专家学者举行座谈会，研讨拆迁制度修改的有关问题。此前北京大学5名法学学者给全国人大写信，建议审查2001年施行的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称条例），得到政府积极回应。近期舆论关注的几起暴力冲突案例，特别是发生在成都的唐福珍自焚案，使得国务院修改条例或另立新规的努力深得民心。有报道称，国务院法制办已经形成了一份比较成熟的关于新拆迁制度的草案文件。
目前，地方政府强制拆迁已经成为当前基层社会矛盾的焦点之一，严重挫伤了民众对社会公正的信心，严重影响政府依法治国的权威。鉴于条例8年实践中，为引发社会矛盾和民众痛苦的诸多政府不当行为提供了行政法规依据，显然已经不是小修小补的问题。吴敬琏周瑞金
刚刚结束的中央经济工作会议强调：各级党委和政府要加强对影响社会稳定因素的分析和把握，高度重视和正确处理新形势下人民内部矛盾，依法按政策及时妥善处理群众反映的问题。妥善解决拆迁问题，就是当前政府维稳工作的一个着力点。
拆迁应当法治化
从法律的角度看，需要按照宪法和物权法的精神，梳理现有法律法规，规范政府执法行为。
过去若干年内形成的一些法律、法规，随着中国市场经济的发展和公民维权意识的增强，有些条文已经不符合宪法、物权法等对私权、人权保护的精神。像这部条例，使“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”的宪法规定很难落到实处，并且有架空物权法之嫌，同时却赋予地方政府过大的不受制约的权力。例如，物权法规定对公民的房屋所有权及相应土地使用权，必须“先征收补偿，后拆迁”；而一些地方政府没有依法履行征收程序，单方面强势决定补偿方式和补偿价格；如果谈不拢，就动用公权力强制拆迁。在强制过程中经常发生激烈冲突，由于诉诸暴力而酿成的悲剧屡有所闻。
条例的另一个致命问题，是没有区分公益拆迁和商业拆迁，地方政府与房地产开发商合作，帮助开发商压迫私有房屋业主。本来商业性拆迁应由开发商和被拆迁人通过平等的民事谈判和市场交易来解决，政府却以“公共利益”为由出面，强势要求被拆迁人服从。公权力为商业开发“背书”，开发商获得政府发放的拆迁许可证后，就可以自行拆除被拆迁人的房屋。这样做既缺乏程序的正当性，经常让被拆迁人得不到合理补偿，而且为官商勾结留下了操作空间。
一部健全的法律法规，既要求公民遵法守法，也要为公民提供权利受损时的法律救济通道。但在条例中，政府既是强制拆迁的执行主体或权力后盾，又是拆迁纠纷的仲裁人，“运动员”兼“裁判员”不符合基本的法治规范。建议新的制度文件突出对等谈判、尊重公民私权的征收概念，避免单纯使用不平等的、不尊重公民私权的拆迁概念，即从根本上转变法律法规的指导思想，通过征收立法控制和规范政府权力，坚定地确立公民权利保障理念，打通房产所有权和土地使用权纠纷中“民告官”的司法通道，让司法成为业主维权的底线，实现征收拆迁工作的法治化。
基层政府不应公司化
从经济的角度看，地方政府单纯追求GDP增长的冲动，往往使其执政行为产生扭曲，拆迁工作中暴露出来的问题就是明显的例子。
尽管中央政府一再强调科学发展，但在一些地方，为官一任，政绩千条万条，最亮眼的还是GDP增长这一条。这里除了领导干部政绩考核的因素，也有地方发展的内在需要。1994年分税制改革后，由于中央的财权改革与地方的事权不配套，地方政府事权划分不甚明确，存在超位和错位现象。地方要大干快上，资金从哪里来？经营土地是扩张地方财政收入、拉动本地经济的一条捷径。一些地方政府存在一个认识误区，就是把公共管理商业化，把管理城市等同于经营城市，书记兼任董事长，市长兼任总经理，以商业头脑精明地算计土地等生产要素的经营价值，在运用权力大气魄、大手笔地规划大拆大建时，却往往忽略普通百姓的民生需求。基层政府一味追求自身效益和GDP最大化，至于牺牲了民众的多少利益，给他们带来多大的不便和痛苦，往往变得无足轻重，麻木不仁。
就在这样的地方发展模式和利益格局下，条例得到强化实施，甚至在实践中走得更远。在土地经营中，地方政府确实获得了巨大的经济利益，却把政治风险留给了整个国家。听说全国人大和国务院有关部门早就考虑修订条例，并且做了几年调研工作，但因遭遇地方政府的抵触，直到今天才提上修法议程。
公平交易：浇灭基层社会冲突的一个燃点
从政治的角度看，条例容易助长地方政府的粗暴执法倾向，让公权力的形象变得乖张，激化了政府与民众的矛盾，也给民众增加了抗法的戾气。
要改变地方的粗暴执法行为，撤销条例、另立新规恐怕是必不可少的釜底抽薪之举。希望趁势推动新的征收法规的制定，在宪法和物权法的框架下，规范房屋所有权和土地使用权的征收、拆迁、补偿行为，使之发展为符合市场经济规律的真正的交易行为，这样既可约束某些被拆迁人的“漫天要价”，更能帮助基层政府卸下“暴力执法”的道义负担。在住房这个基本民生问题上，健全对话机制、谈判机制、利益博弈机制，畅通权利的司法救济通道，有助于浇灭基层社会冲突的一个沸点和燃点。
国务院法制办的修法努力，是不是一味迁就某些民众的无政府行为？是不是不理解地方政府在今天实施公共管理的千辛万苦，挫伤了基层政府的工作积极性和政治威信？我们认为，惟有在法律保障下规范土地征收和房屋拆迁行为，才可能求得政府和民众的双赢，减少城市建设的社会成本，在和谐的环境中推进中国的城市化，使中国的城市化进程更稳健，更具可持续性。
温家宝总理在今年“五四”对中国政法大学的学生说：“对于一个社会，如果说发展经济、改善民生是政府的天职，那么推进社会公平正义就是政府的良心。”对此，我们深表赞同。改善民生、体察百姓疾苦、摆正政府和人民的关系、疏导民情民怨，是保持经济平稳较快发展、保持社会和谐稳定的前提，也是共产党执政的基本准则。面对各种错综复杂的基层社会问题，既要体谅政府的苦衷，更要体谅处于相对弱势的普通老百姓的难处。在一些拆迁暴力事件中，拥有公权力的基层政府，往往是矛盾的主要方面。特别是面对成都唐福珍自焚案这样极为惨烈的事件，基层政府更需要深切自省：执法行为是否合法妥当，对被拆迁人的利益考虑是否周详，特别是在老百姓以命相搏的时候，是否为其提供了公平而顺畅的利益诉求通道？这关系到能否真正落实执政党“以人为本”的政治宣示，守住连封建官吏也不敢轻易冒犯的伦理底线。
死者长已矣，痛定思痛，如何防止和及时制止下一起拆迁悲剧事件是当务之急。我们认为，当前各级政府和公务员亟待增强保护私有产权和人权的现代执政意识。不要等到死了人、爆发了群体性事件才想起修改或废止劣法、恶法。更需要主动做出努力，梳理现行法律法规还有哪些与宪法、物权法等不相符合，与保护公民私权和人权的精神相背的条文，规范政府执法行为，推动良政善治。为了建设一个完善的社会主义市场经济，为了实践社会主义的本质——社会公平、共同富裕，需要政府和人民共同努力。
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