pe膜的密度:着力提高参政党民主监督实效的几点思考

着力提高参政党民主监督实效的几点思考

黎业枢

 　　参政议政和民主监督，是我国民主党派的基本职能。当前，如何在发展社会主义市场经济、全面构建和谐社会和贯彻落实科学发展观的新形势下，着力提高参政党民主监督的实效，使参政党民主监督职能更充分地发挥作用，这是历史赋予民主党派的重要使命，也是时代赋予多党合作制度不断深化发展的重大课题。

　　一、正确认识民主监督的性质和内涵，在厘清共产党领导与参政党民主监督关系的基础上，积极强化中共对民主监督的领导

　　谈中国民主党派的监督，就不能不说说民主党派和中国共产党的关系。我国的政党制度不同于西方的政党制度，也有别于一些原社会主义国家实行的政党制度，具有伟大的独创性。其显著特征是：共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政。1956年提出的“长期共存，互相监督”方针，正是对这种关系最形象、最概括的说明。1957年2月，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中指出：“为什么要让民主党派监督共产党呢？这是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。”各民主党派和中国共产党目标一致，都是要把中国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家，都是为中华民族、为全国人民的利益而奋斗。各政党除了全国人民的利益之外，没有自身的私利。这是互相监督的前提和基础。

　　到了新时期，中国共产党非常重视坚持和完善共产党领导的多党合作制度，重视发挥民主党派的监督作用。1978年末，邓小平在一次重要讲话中指出：“切实保障工人、农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督”，正式提出了民主监督的科学概念。1982年12月，全国政协会议通过了新章程，明确规定：政治协商、参政议政、民主监督是政协的基本职能。后来，民主党派在各自的章程中都规定，参政议政、民主监督是自己的主要职能。中共十二大将“长期共存，互相监督”方针发展为“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”方针。1989年底，中共中央下发了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，提出了民主监督的总原则。从而形成了中国共产党关于民主监督的完整思想。2000年12月，江泽民同志在全国统战工作会议上的讲话中指出：“坚持‘长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共’的方针，主要是民主党派监督共产党。”中共十六大以来,多党合作事业迅速发展，胡锦涛总书记刚上任就走访各民主党派中央；他在全国统战工作会议上也强调，既要重视做好民主党派的思想引导工作，又要真诚接受他们的民主监督。2005年，中共中央颁发了《中共中央关于进一步加强多党合作和政治协商制度建设的意见》，明确了互相监督的性质是政治监督。2006年，中共中央颁发了《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，对民主监督的性质、内涵做了明确的界定，指出“是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。”政治上的监督，主要体现在对国家大政方针、重要人事任免和重大事项的决定方面。这种监督往往在各个级别和一定范围里进行；监督的过程也就是决策形成的过程，不可能也没有必要向社会公布。可见，参政党的民主监督具有非权力性、非竞争性、政党性等特点，这与西方政党制度中反对党和在野党以执政党为对立面搞权力制衡有着本质的区别。它的出发点和归宿是为了支持和帮助中国共产党更好地执政，从而团结和带领全国各族人民更好地构建社会主义和谐社会，更好地发展和建设社会主义民主。

　　要强化党对民主监督的领导，还必须从理论上厘清“中共领导”与“参政党民主监督”的关系，即一方面中国共产党要领导参政党，而另一方面参政党又要监督处于领导地位的中国共产党。如何解释这一“矛盾”呢？首先，各民主党派与中共在组织上是独立的，双方没有隶属关系，法律上是平等的，双方都必须在宪法和法律范围内活动；其次，中共与各民主党派之间领导和被领导的党际关系只限于政治方面，即中共通过法律规范、方针政策实现的对政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。中共应十分尊重民主党派在政治上的自由，以其政治宣传影响和引导民主党派的政治意识和政治认同，而非强制和强加；再次，中共领导参政党，同时允许并欢迎参政党通过民主监督提出批评意见，中共采纳其中的合理意见，完善决策，有助于避免失误，也是提高执政能力的有效途径之一。因此说，只有把民主监督置于持续的、有效的监督过程中，多党合作才能成为“亲密合作的友党”。

　　在实践中，必须进一步发展和完善中共的民主领导、科学领导和依法领导，从而为参政党民主监督提供更加宽广的政治空间。首先要进一步推进中国共产党的民主领导。历史经验证明，什么时候党内民主生活比较正常，民主机器能够正常运转，民主党派的意见、批评和建议就能够得到重视，参政党的监督作用也就能够得到比较充分的发挥，多党合作事业就得到蓬勃发展；反之，什么时候党内民主生活不正常，党内的民主机器不能正常运转，甚至失灵、瘫痪，什么时候参政党的监督作用就会被压制甚至被取消，多党合作也就出现波动与不和谐。因此，首先，中国共产党必须进一步发展和完善民主领导，通过发扬党内民主，来带动参政党民主监督。正如中共十七大报告指出的，党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。其次，要进一步推进中国共产党的依法领导。中共十七大报告提出全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，要求各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动。推进中共的依法领导，就是按照十七大精神，一切活动以宪法和法律为依据，不能超越宪法和法律所指定的范围。同时也意味着宪法和法律所规定的民主党派的政治权益必须得到尊重和保护。各民主党派保持相对的独立性，有充分的政治空间，这是开展参政党民主监督的重要保障。其三，要进一步推进中国共产党的科学领导。中共十七大报告指出，要“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，……制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”推进中共的科学领导，意味着党务公开、政务公开、公示制度和听证制度等一系列“透明政治”的措施。“知情”是开展监督的先决条件。作为监督的一方，只有了解政治权力的运行状况，知道在什么地方、什么时间、以什么方式进行监督，才能更好地履行监督的权利，提高监督实效。

　　二、加强参政党自身建设，着力提高民主监督的组织化程度，不断提升参政党民主监督水平

　　作为发挥民主监督的主体，各民主党派自身的发展对于增强其参政议政和民主监督的功能，促进多党合作关系的良性发展具有重要意义；否则，即便执政党提供了最广阔、最充分的监督空间，若参政党自身还不够成熟，也不可能很好地运用其政治权利并切实发挥监督的作用。而且，参政党开展民主监督也要通过自己的成熟发展去获得，以自己高水平的民主监督来维护，以自身建设担当好在多党合作中所应扮演的重要角色。所以，如果没有各民主党派积极主动地加强党派自身建设，着力提高民主监督的组织化程度，那提高民主监督的水平和实效也就成为空谈。实践证明，民主监督的组织化程度越高，其受重视程度就越高，社会影响就越大，实效就越明显。因此，要创新监督形式，把参政党成员的个人监督行为上升为参政党的组织监督行为，把分散的监督活动上升为集中的监督活动，把微观的、片面的、零星的批评意见上升为宏观的、全面的、集成的监督建议。

　　新中国成立60年来，我国各参政党的组织队伍获得了较大发展，组织体系更加完整。但是，市场经济深入发展所带来的社会文化与利益诉求的多元化，要求各参政党更加活跃地加入到社会政治活动中来，充分地履行利益表达与利益聚合的政党功能。根据《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》要求，民主党派应“以思想建设为核心，以组织建设为基础，以制度建设为保障，把自身建设提高到新的水平”。为此，应从以下几个方面加以调整和改进。

　　首先，各参政党组织应当探索建立专业化的民主监督机构。当前，社会上的许多人，甚至包括中共党员、政府官员、一般群众乃至民主党派成员，都把参政党的民主监督当成个人行为，而不是一个党派、一个团体的有组织的集体行为。一些参政党成员自身也有思想认识的问题，存在一些顾虑，认为“多一事不如少一事”，不敢或不善于投入到民主监督中去。这些问题发生的一个重要原因就是在各级参政党内部绝大部分没有负责民主监督的专门工作机构，这与民主党派的参政党地位是不相称的，实际上也已经影响了各参政党民主监督的组织化提升，影响了各参政党民主监督作用的发挥。进一步发展多党合作事业，必然需要各参政党内部或参政党联合建立专业化的监督结构，以组织化的形式对中共进行监督。

　　其次，要进一步强化民主党派的参政党意识。各参政党成员在社会上大多是知名人士和精英分子，被誉为“人才荟萃，智力密集，下通各界，上达中央”，要提高他们的政治素质和政策水平，实现由业务专家、技术专家向政治专家的转变，发挥好作为“智力库”的功能，进一步强化其政党意识，提升其在国家政治生活中民主的、法律的、积极主动的和敢于负责的精神，提高政治觉悟和监督意识，熟悉监督原则、方法和程序，不断建设有高度政治责任感和监督能力的监督主体。

　　由此可见，新世纪的参政党，必须深入思考建设一个什么样的参政党、怎样建设参政党的历史性课题。既要“以执政党为师”，学习其先进的治党管党经验，又要注重自身特色，发挥自身优势。在我国统一战线和多党合作事业不断向前发展的今天，参政党尤其要强调能力建设。具体到监督工作，不但要思想上高度重视，尽快呼吁建立专门负责民主监督的职能部门，党派成员自身还必须具备与之相匹配的、能满足监督工作需要的素质和能力，真正做到既敢于监督、勇于监督，又善于监督，保障监督，使民主监督取得令人满意的效果。

　　三、在丰富监督形式、拓宽监督渠道的基础上，切实加强和改进人民政协提案工作，使各参政党在参政议政中积极发挥民主监督的功能和作用

　　改革开放以来，我国政党政治的实践探索出诸如民主评议监督、反映民意监督、特约监督、考察调研监督、对口联系监督等等新形式。但从当前各参政党监督形式和渠道的现状来看，参政党民主监督在有些方面还缺少必要的形式；有些已有的形式不尽完善；有些较好的形式未能坚持；而有些坚持了的形式尚欠实效。为了提高参政党民主监督实效，有必要把参政党民主监督与其他形式的监督一起协同发挥作用：

　　第一，一般监督与重点监督相结合。民主监督的内容涉及政治、经济、文化和社会生活的各个方面，既有微观层面的，又有宏观层面的。因此，做好参政党民主监督工作，要求把对群众日常生活中微观问题的关注，同对事关经济社会发展的宏观问题的关注统一起来。

　　第二，民主监督的已有形式与新形式结合。参政党在履行民主监督职能的长期实践中，形成了许多成熟的、富有成效的民主监督形式，包括提案、建议案、视察、举报、反映社情民意、特约监督等。在用好用活现有监督形式的同时，还要通过政协舞台积极探索和实践新的监督形式，如对政府部门进行民主评议，邀请群众旁听政协会议，举办议政听证会，设立民主监督小组，开展专项民主监督等，不断拓宽参政党民主监督的渠道，加大参政党民主监督的广度和力度。

　　第三，民主监督与其他形式监督相结合。参政党民主监督作为我国社会主义监督体系的一个组成部分，既有自身的特点和优势，也存在一定的不足，单纯依靠自身力量，作用势必有限。如果把参政党民主监督与其他形式监督结合起来，则能相互取长补短，形成监督合力。例如，通过各类特约人员的工作，比如特约监督员、特约检查员、特约审计员、教育督导员、土地监察专员、税务监察专员、政府立法顾问等等。这些特约人员都以民主党派成员身份直接参与各种监督工作，并力求形成合力，使参政党民主监督与党委的政治监督、人大的权力监督、政府部门的行政监督、检察院和法院的司法监督、新闻媒体的舆论监督和社会公众的群众监督有机结合起来，互相配合、优势互补，形成合力，共同发挥作用。

　　在实践中，参政党要重点坚持并运用好在实践中业已形成的批评、建议等好的形式，通过人民政协的政治协商与参政议政途径积极发挥民主监督的作用。人民政协是民主党派发挥参政党作用的重要舞台。从以往实践过程看，参政党民主监督和参政议政自然密不可分。事实上，民主监督常常与参政议政是同一过程。参政党所“参”的“议”的，有很多也就是对现实情况的批评建议。因此，不要把民主监督和参政议政截然分开。民主党派在发挥参政议政作用过程中，提意见、作批评，同时也就是在履行民主监督的职能，这是参政党履行民主监督职能的最重要途径。它体现在以下几种形式中：一是体现在高层次的协商会、通报会、座谈会等形式中。中国共产党就党和政府的重要文件与决策，就重大人事变动等听取民主党派的意见。这种监督有较强的影响力和权威性。二是体现在参政议政过程中。由于各民主党派能比较及时、准确、充分地反映社会各界群众的意见和要求，使执政党在制定有关方针政策中能更好地兼顾各方面群众的利益，使人民内部的各种矛盾能得到及时化解，有利于我国既保持团结稳定的政治局面，又创造振奋活跃的民主气氛。三是体现在每年召开的“两会”上。在每年“两会”上提交的大量议案提案，以及各级参政党地方组织进行的议政发言，都是就某些重大问题经过调查论证提出的，其中不少提案和发言发挥了民主监督的作用。对这些民主监督的已有形式，各级党委、政府、政协组织和参政党地方组织都应充分动用并不断完善，其中尤其要注重发挥提案在民主监督方面的作用，使之成为参政党和政协组织独特有效的监督形式。当务之急，就是切实加强和改进政协提案工作。这是因为提案工作作为一项涉及全局、影响全局的重要工作，不只是参政党的工作，也不只是政协组织的工作，它的承办和落实，离不开党委、政府的重视和支持，离不开各部门的积极参与和配合。因此，要把解决当前提案工作中的突出问题与建立健全提案工作长效机制结合起来，进一步促进提案工作在履行参政议政和民主监督中发挥更大的作用，不断提高参政党民主监督的建言建议在提案工作中的实效。

（作者系民进玉林市委会专职副主委）