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监察机关派驻机构领导体制改革的思考
监察机关派驻机构领导体制改革的思考
陈兆红（天津农学院人文社科系   天津市   300384）
2004年进行的监察机关派驻机构领导体制改革，将派驻机构由中央纪委、监察部
和驻在部门双重领导，改为由中央纪委、监察部直接领导，是加强党内监督的一
项重大举措，有利于使派驻机构保持相对的独立性，增强权威性。但还需要从人
事制度，管理制度，财政制度等方面进一步完善。
纪检监察体制；派驻机构；统一管理
纪检监察机关作为党内监督的专门机构，为了适应不断变化的社会需求，做好纪
检监察工作，需要不断进行自身完善。
1.派驻机构双重领导体制的来源及缺陷
1962年9月7日，中共八届十中全会通过《关于加强党的监察机关的决定》,提出，
“中央监察委员会向国务院所属各部门派出监察组常驻，监察组由中央监察委员
会直接领导”。[1](P991)监察机关向国务院所属各部门派驻监察组，对于加强党
的监察机构的建设，更好的发挥监察机构的职能，起了重要作用。“文革”时期
，监察机关派驻机构随着党的监察机构的撤销而不复存在。
1982年9月，党的十二大通过新的党章，明确规定：党的中央纪律检查委员会根据
工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员，在
中央纪委直接领导和驻在部门党组指导下进行工作。[2]如上规定，恢复并发展了
1962年确立的监察机关“派驻”形式，明确了监察机关派驻机构的领导体制为“
一重领导，一重指导”。这种领导体制在1991年4月进行了调整，由“一重领导，
一重指导”改变为“双重领导”，即“中央纪委派驻纪检组、各部门党组纪检组
（纪委）受中央纪委和所在部门党组（党委）的双重领导。”[3](P459)
在监察机关派驻机构双重领导体制的运行过程中，显现出如下制度性缺陷。
首先，中央纪委派驻中央国家机关的纪检组长，一般都是驻在部门党组的成员，
享受副部级待遇，接受中纪委和驻在部门的双重管理。由于长时间在驻在部办公
，与中纪委机关联系相对较少，慢慢地，“双重领导”更多地变成了“接受驻在
部门的领导”，再加上派驻干部的党组织关系、工资福利都在驻在部门，“利益
”上的联系，有可能使少数派驻干部不敢大胆监督，造成“顶得住的站不住，站
得住的顶不住”的现象。
其次，“双重领导”也不利于派驻纪检组、监察局顺利办案。一些派驻机构的纪
检监察干部反映，他们在掌握驻在部委一些案件的线索后，为慎重起见，一般要
向部委有关领导汇报，少数部委的领导出于“保护”干部、“维护稳定”的需要
，或因为对案件事实性质认识的不一致，会提出暂缓或不予以立案的意见，这就
使案件的查处陷入进退两难境地，有些违纪违法分子因此逃过追究。
再次，在“双重管理”的体制下，有些部委主要领导同志视纪检组长为“副手”
，将部门业务工作分工给纪检组长管理，使纪检组长“忙了别人的活，荒了自家
的田”，监督职能偏废。也有少数部门对派驻机构过度“依赖”，将本部门反腐
倡廉的工作一股脑交给纪检组，忘记了部门党组和领导班子“责任主体”的身份
，这实际上是对党风廉政建设的放松。
如上的问题表明，不同的领导体制决定不同的评价体系，从而也导致不同的价值
取向。于是，“顶得住的站不住，站得住的顶不住;看得见的管不着，管得着的看
不见;干得好的上不去，上得去的干不好”遂成为纪检监察机关及干部很难跨越的
三大难关。
2.派驻机构领导体制的改革
鉴于监察机关派驻机构领导体制所存在的问题，中央决定对派驻机构领导体制进
行改革，经过长时间的探索和试点，2004年4月5日，中央办公厅、国务院办公厅
转发了《关于对派驻机构实行统一管理的实施意见》，2004年4月7日召开中央纪
委监察部派驻机构统一管理工作会议，贯彻落实中央决定精神，对此项工作进行
动员和部署。以此为标志，派驻机构统一管理工作在36个中央部门全面实施。将
派驻机构的领导体制由中央纪委、监察部与驻在部门双重领导改为由中央纪委、
监察部直接领导。对派驻机构领导体制的改革由此进入了实质阶段。
派驻机构实行统一管理后的主要职责发生了以下变化：监督检查驻在部门及所属
系统贯彻执行党的路线方针政策和决议，遵守国家法律、法规，执行国务院决定
、命令的情况；监督检查驻在部门党组和行政领导班子及其成员维护党的政治纪
律，贯彻执行民主集中制，选拔任用领导干部，贯彻落实党风廉政建设责任制和
廉政勤政的情况；经批准，初步核实驻在部门党组和行政领导班子及其成员违反
党纪政纪的问题，参与调查驻在部门党组和行政领导班子及其成员违反党纪政纪
的案件，调查驻在部门司局级干部违反党纪政纪的案件及其他重要案件；协助驻
在部门党组和行政领导班子组织协调驻在部门及所属系统的党风廉政建设和反腐
败工作；受理对驻在部门党组织、党员和行政监察对象的检举、控告，受理驻在
部门党员和行政监察对象不服处分的申诉；承办中央纪委、监察部交办的其他事
项。[4]
与双重领导体制下的派驻机构相比，工作上有了很大变化。
首先，强化了监督职责。进一步明确和强化了派驻机构对驻在部门领导班子及其
成员的监督职责，并把监督作为派驻机构第一位的职责，把派驻机构履行监督职
责的情况，作为考核派驻机构工作成效的重要标准，这样就强化了派驻机构的监
督职能。
其次，加重了派驻机构查办违反党纪政纪案件的职责。实行统一管理后，派驻机
构的业务工作由中央纪委、监察部直接领导，重要情况和问题直接向中央纪委、
监察部请示、报告，派驻机构可以直接决定立案调查驻在部门有关干部的重要案
件，这样更有利于派驻机构充分发挥职能作用，加大查办案件的工作力度。
最后，派驻机构干部改为由中央纪委、监察部直接管理。实行统一管理后，派驻
机构干部的考察考核、提拔任用由中央纪委、监察部直接负责，这样就有利于他
们放手大胆地开展监督工作。
统一管理后与驻在部门的关系也随之发生了变化。根据有关规定，派驻机构实行
统一管理后，驻在部门党组和行政领导班子对驻在部门及所属系统的党风廉政建
设和反腐败工作负全面领导责任。派驻机构按照规定职责予以协助、配合，有关
情况及时与驻在部门党组和行政领导班子沟通。为了便于派驻机构履行职责，纪
检组组长继续担任驻在部门党组成员，并参加驻在部门有关行政领导会议，但不
参与所在部门的业务分工；派驻监察局局长列席驻在部门有关行政领导会议。[5
]
3.纪检监察机构统一管理的完善
领导体制的改革，加强了监督这一基本职责，突出了对驻在部门领导班子及其成
员的监督，强化了对驻在部门行政权力运行的监督，查处了一批有影响的案件；
进一步发挥协助党组组织协调部门和系统反腐倡廉工作的职能作用，把党风廉政
建设融入到部门业务和管理工作之中；及时调整和完善内部管理制度，建立健全
工作规范，加大干部培训力度，提高了干部队伍素质。新体制带来的变化正在逐
步转化为推进反腐倡廉工作深入开展的有利因素，统一管理的优势正在逐步显现
出来。[6]
派驻机构统一管理的制度确定下来了，但还需要从细节上对其进行完善，以保证
这一制度发挥应有的作用。
第一，建立独立的纪检监察监督机构必须建立独立的人事编制。纪检监察机构垂
直管理，人事编制必须独立，中央、省、市、县四级机构的干部职数及定岗、定
位要在全国做出统一规定，具体的人员编制、工作调动、职务晋升、任免、包括
人员的录用、辞退、奖惩的实施，都要用法律、法规或规章明确规定，通过统一
编制，在人事管理方面彻底切断纪检监察机构与同级党政机关间的人身依附关系
，只有这样，才能保证纪检监察机构工作人员大胆、独立、依法、依纪地行使检
查监督职能。
第二，纪检监察机构垂直管理财政经费必须独立。纪检监察机构垂直管理，中央
、省、市、县四级办公经费，包括人员工资及其他福利待遇都要纳入中央财政预
算，由财政部直接拨付中央一级纪检监察机构，再由中央纪检监察机构逐级下拨
基层。纪检监察机构财政独立，割断了纪检监察机构与同级党政的经济关系，它
是保障纪检监察机关独立行使纪检权、监察权的重要手段之一。它可克服以往纪
检监察工作中存在的地方保护主义势力，防止一些有权有势的人对纪检监察工作
的进行干预。
第三，纪检监察机构垂直管理必须建立健全完备的监督监察工作制度。纪检监察
机构的工作除认真贯彻落实中华《人民共和国监察法》、《中国共产党党章》以
及相关配套法规外，为尽快适应当前反腐败的需要，应急需完善以下工作制度，
并在查办案件中认真实行之。如案件举报有奖激励制度、查办案件重奖和错案责
任追究制度、建立统一规范的选拔干部公开制度等。
派驻机构统一管理，是纪检监察机构领导体制的一次重大改革，也是纪检监察机
构领导体制改革的一次重大探索，统一管理的实施与完善意义重大。但是它仍需
完善。参考文献：
[1]魏明铎.《中国共产党纪律检查工作全书》，[M].河北人民出版社1992年版.
[2]《十二大以来重要文献选编》（上），[M].人民出版社1986年版.
[3]《中国共产党党内法规汇编》（1978~1996），[M].法律出版社1996年版.
[4]《人民日报》[N].2004年5月28日，第十版.
[5]《人民日报》[N].2004年5月28日，第十版.
[6]中国廉政报道网，2005年1月7日.陈兆红：(1976—）女，汉族，山东临沂人，现天津农学院人文社会科学系，助教
，中共党史专业法学硕士。
研究方向：党建。