fc虚拟货币:何文炯：“十二五”期间我国社会保障体系建设若干问题

2010年03月06日11:13  来源：人民网
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一、现行社会保障体系的主要缺陷
改革开放以来，尤其是最近10多年来，我国在社会保障领域进行了一系列改革，取得了重大的进展，为社会稳定、社会和谐和经济发展作出了重要的贡献。但是，由于理念、思路、制度设计和实施过程中存在的各种偏差，我国社会保障事业的发展还存在许多问题，社会保障体系运行的绩效还不能令人满意。我们从以下几个方面来讨论。
（一）社会保障对缩小收入差距的贡献不足
社会保障以实现社会公平为己任，因此，要通过社会保障制度的实施逐步缩小收入差距，从而促进社会稳定、提高低收入群体的消费能力和消费信心，进而促进经济增长。然而，我国现行社会保障制度在这方面还有差距。
1、社会保障制度安排的群体差异。按照《宪法》的精神和社会保障的原理，任何一个社会成员都享有社会保障的权利。但是，现行社会保障体系中的部分项目对不同社会群体在制度安排上有较大的差别，一部分社会成员享有比较完备的社会保障，而另一部分社会成员只能享受少量社会保障项目，或者其保障待遇存在较大的差别。这种差别主要表现在城乡之间、机关事业单位与企业和其他劳动者之间。在城乡之间，根据现行制度安排，城镇劳动者一般享有政府提供的比较完整的社会化风险保障服务，而农村劳动者则没有这么多的保障，他们缺乏社会化的生育保障、就业保障、职业伤害保障和住房保障，近几年推行的合作医疗制度的保障水平很低，社会养老保险的实际覆盖率很低且保障待遇也很低。在国家机关、事业单位、企业和其他劳动者之间，社会保障的待遇差别很大。养老保障方面，国家机关和全额拨款事业单位退休人员的退休工资一般是企业退休职工的养老金的两倍以上，而大多数老年农民则未能得到政府提供的一分钱养老金。医疗保障的待遇差距也很明显：机关事业单位职工，除了有基本医疗保险外，还有公务员医疗补助，而企业职工往往只有基本医疗保险，很少有补充性医疗保险。从这几年的情况看，各个群体的社会医疗保险筹资额度之比大约为——农民：城镇居民：企业职工：公务员=1：3：10：20。
2、社会保险实际覆盖率不高。社会保险权是现代社会中劳动者的基本权益。经过长期的努力，各地社会保险覆盖面逐步扩大，但与全覆盖的要求相比仍然还有一定差距，未能做到“应保尽保”。这表明，还有一部分劳动者的社会保险权益尚未实现。根据我们的调查，下列几个人群的社会保险参保率较低。一是私营企业职工和个体工商户的雇工。二是建筑、商贸类企业职工。三是个体劳动者、灵活就业人员。四是国家机关、事业单位和企业以及民办非企业单位中的外地农民工。社会保险参保率不高的主要原因有三：一是制度设计不合理。现行社会保险制度设计时贯彻了 “社会保险制度改革为国有企业改革配套”的原则，使得这些制度难以适应私营企业、民办非企业单位等非国有部门、以及处于高速流动状态的农民工的参保需要。二是社会保险关系转移难，使得处于流动状态的劳动者的社会保险权益受到严重损害，影响了他们参保的积极性。三是部分地方政府认识不到位，社会保险执法力度不够。
3、最低生活保障制度能缓解贫困但对缩小收入差距作用不大。最低生活保障制度是一项十分重要的社会保障制度，我国先后在城乡逐步实施。这一制度的实施，为全体国民提供了保障基本生活的最后一道防线。但是，该项制度定位于缓解贫困，而不是缩小收入差距。关于这一点，李实教授有过实证研究，他的结论是：最低生活保障制度对于缓解贫困有作用，对缩小收入差距作用很小。
（二）社会保障对扩大内需贡献不足
社会保障制度的普遍实施，将通过基金给付以增加全社会的消费，同时因为有保障而增加老百姓的消费信心，也可以通过发展社会保障相关的产业而促进第三产业的发展。然而，我国目前离这种理想状态还有较大的差距。
1、部分人群、部分风险未纳入制度化保障。如前所述，目前政府为农村居民设置的社会保障项目较少，因此还有一个庞大的群体的风险保障体系不全。而且，即便是已经设置明确可以参加的社会保险项目，还有很多人没有加入，也就是实际覆盖率不高，这就意味着还有很多人缺乏社会保险。
2、部分人群、部分项目的保障水平较低。由于制度定位的原因，现行农村合作医疗制度的保障待遇和筹资水平都很低，农村医疗救助的筹资水平也很低，所以，农民健康保障的水平依然很低，农民的医疗费用主要依靠自己解决。养老保障方面，最近政府出台了关于农民社会养老保险的新办法，其筹资和保障水平也很低，且只是在10％的地方试点。
3、部分人群、部分项目的保障得而又失。由于社会保险关系转移难，许多流动就业人员的社会保险权益受到损害，尤其是大量的农民工，他们往往被作为“新人”对待，由于养老保险关系不能接续，只能选择退保，而退保只能拿到个人账户这部分。这就意味着他或她的基础养老金权益全部丧失。更有甚者，由于种种原因，一些农民工连个人账户积累额也没能得到。还有一部分“中人”，由于一些地方不承认本地区以外的视同缴费年限，因而这部分权益丧失。
4、部分人群、部分项目的保障有名无实。根据我在部分地区的调查，某些地方工作不到位，某些地方资金不到位，导致最低生活保障制度和部分专项救助项目难以全面落实，使得部分保障项目有名无实。
5、社会保障相关服务产业发展不充分。社会保障相关服务产业，例如老年服务业、机构养老服务、老年用品制造业等的发展，不仅能够满足社会保障事业的需要，而且可以形成新的经济增长点，但由于制度和政策不到位，目前我国均比较薄弱。
（三）某些政策不利于社会稳定与和谐
社会保障制度安排必须有长远而系统的考虑，然而，由于缺乏科学的决策机制，这几年我国社会保障领域有不少非理性的决策，影响着社会稳定与和谐。
1、中央国家机关、某些省市国家机关事业单位继续执行公费医疗制度。1998年以来，全国各地绝大多数地方进行社会医疗保险制度改革，普遍实施职工基本医疗保险制度。但是，迄今为止中央国家机关和部分省市的国家机关事业单位尚未进行社会医疗保险制度改革，仍然执行建国初期（1950年代）建立的公费医疗制度。由于新旧制度的待遇差距较大，群众对此反响强烈。
2、事业单位社会养老保险制度改革试点。近10年来，农村、企业与机关事业单位养老保障待遇差距越拉越大，引起了社会公众的强烈不满。前几年，中央多次提出要加快机关事业单位社会养老保险制度改革，但是2008年却提出只对事业单位社会养老保险制度进行改革试点，后来又由于舆论反对声音强烈而暂缓。这就导致了各相关群体间的矛盾。
3、企业养老金大幅提标。由于机关事业单位养老金水平过高，企业养老金相对较低，这几年政府持续大幅度提高企业养老金标准，这虽然在一定程度上缓解了机关事业单位与企业之间养老金待遇过分悬殊的矛盾，但同时也大大增加了基金的支付压力，造成了企业在职人员工资与退休人员养老金的倒挂现象，并且扩大了城乡社会保障差距等一系列负面影响。
4、为农民工单建社会保险制度。现行社会保险制度难以适应处于高速流动状态的农民工的参保需求，为解决这一问题，有人提出要为农民工单独建立社会保险制度。这种观点者名为“从实际出发”，实质是把农民工当作“二等公民”，理所当然地受到学界的严厉批评和社会舆论的谴责。
5、社会保障某项项目缺乏可持续性。由于制度设计的缺陷，加上社会保险基金投资实际回报率低，现行基本养老保险基金、基本医疗保险基金、城镇居民社会医疗保险基金和土地被征用人员社会保障制度均存在严重的基金风险，这在很大程度上影响到国民对于社会保障的信心。
6、地区间政策不平衡。由于社会保障决策机制的缺陷，各地出台的社会保障政策不平衡，导致互相攀比，引出众多的矛盾。
二、社会保障体系建设理念反思
近几年社会保障领域面临的问题，尤其是在经济困难时期所表现出来的问题，与社会保障理念有密切关系。理念的偏差，导致指导思想的偏差，进而导致制度设计的缺陷，因而实际运行当中必然会产生问题。从这几年的出现的问题看，社会保障理念的偏差集中在下列几个问题上。
（一）社会保障对象：市民，还是全体国民？
从学理上讲，社会保障权是公民权，因此，社会保障制度的覆盖对象是全体国民。作为现代社会保障体系核心部分的社会保险，早期只是覆盖工薪劳动者，但随着时代的变迁，许多国家通过政府直接经办保险以解决国民部分风险保障问题，于是，部分社会保险权扩展为公民权。过去我国社会保障的重点在城镇，现在应该让农民享受“国民待遇”。前段时间，还有领导干部认为“农民，国家没有承诺给予保障”，在这些人眼里，给农民一些社会保障是一种恩惠，这是很落后的观点了，应该尽快摒弃！
还有一种观点，需要澄清。在1990年代，我国盛行一句话——“社会保险制度改革为国有企业改革配套”， 这实际上是把社会保险制度的地位定错了。在这种观点指导下形成的现行社会保险制度对于私营企业、民办非企业单位等非国有部门以及处于高速流动状态的农民工的适应性就很弱。于是社会保险只是少数人的权利，而不是全体劳动者的权利。事实上，社会保险体系应当是社会主义市场经济体系中一个独立的运行体系，全体劳动者都应该受到社会保险体系的保障。
（二）社会保障目标：缩小收入差距，还是扩大收入差距？
社会保障的核心价值是追求社会公平，因此，社会保障制度的设计，应当以缩小收入差距为目标，但是，我国现行社会保障的部分项目在制度设计时还没有贯彻这一原则。例如，现行的社会养老保障和社会医疗保障项目中，越是地位高、收入高的人群，其社会保障项目越全、其保障待遇越高；反之，地位越低、收入越低的人群，其社会保障项目越少、其保障待遇则越低。前者在一次分配时已经得到较多的利益了，在二次分配时继续多得利；后者在一次分配时利益少，二次分配时利益还是少。从这个意义上说，我们的这种再分配制度强化了收入差距。更令人不安的是，今年出台的国务院关于农民社会养老保险的政策，竟然提出多缴费者可以得到更多的财政补贴，这必然导致农村中穷者越穷、富者越富。
（三）社会保障体系：多层次，还是单一层次？
十多年以前，学界基本达成共识——社会保障制度改革的原则是“广覆盖、低水平、多层次”，这几年有新的更加完整的提法——全覆盖、保基本、多层次、可持续。所谓全覆盖，就是要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，这里有两个关键问题需要明确：一是哪些项目覆盖城乡居民？二是其保障水平如何？所谓保基本，就是要确定适度的保障水平，这个水平要根据社会成员风险保障的基本需要与社会的筹资能力来确定，也就是通常所说的与经济社会发展水平相适应。所谓多层次，是指社会保障体系由基本保障和补充保障两部分构成，政府直接举办的各社会保障项目只提供社会成员的基本保障，这是第一层次。在此基础上，充分利用社会力量发展风险保障事业，包括家庭、各用人单位、各社会团体、各类民间组织，建立第二层次、第三层次的保障。所谓可持续，即社会保障的各项制度要能够长期持续健康地运行。实现社会保障制度的可持续，需要：适度的保障水平＋科学的制度设计＋有效的管理服务。其中确定适度的保障水平十分关键。只有保基本，才能全覆盖；只有保基本，才能可持续；只有保基本，才能建立起多层次风险保障体系。
（四）社会保障责任：政府、用人单位、劳动者、社会成员各自承担什么责任？
在现代社会中，政府具有为全体社会成员提供基本风险保障服务的职责，因此，社会保障项目根据社会成员的风险保障需求与政府的职责来确定。一般认为基本生活保障、住房保障、生育保障、教育保障、就业保障、职业伤害保障、健康保障、养老保障等是社会保障的基本项目。对于这些项目，政府应该直接提供保障服务，但政府所提供的服务只是基本的保障，而不是高水平的、很体面的保障，否则就会影响社会效率，培养出懒汉来。对于基本项目以外、基本保障水平以上的那部分风险保障需求，应该借助社会的力量和市场的机制来满足，此时政府的职责是制定有关规则，并承担监管之职责，以保证其规范、健康、有序地运行，而不是直接包办。此外，还需要明确各级政府之间的职责，妥善处理中央与地方关系、上下级政府关系和地区之间的利益关系。
三、“十二五”时期我国社会保障改革与建设的重点
“十二五”期间，我国社会保障体系改革与建设的主要目标是进一步增强社会保障制度的公平性和可持续性，进一步提高社会保障制度运行的绩效，具体地说，有以下几个方面：一是社会保障各基本项目在“制度全覆盖”的基础上实现“人员全覆盖”；二是控制和缩小社会保障待遇的群体差别；三是为社会保障各项目长期持续健康运行打好基础。为此，必须完善体系、优化制度。
（一）完善体系
根据前面的讨论，我们需要一个更加有效的社会保障体系，以促进经济社会的持续健康发展。这里的关键是要以社会公平的理念，以缩小群体间基本保障待遇差距为目标，进一步完善多层次社会保障体系。现阶段的重点任务是：
1、加快机关事业单位社会养老保险制度改革。要朝着社会养老保障制度全社会统一的方向，加快改革机关事业单位退休保障制度，改造职工基本养老保险制度，实现全体工薪劳动者（国家机关、事业单位、企业及各类经济和社会组织中的从业人员）社会养老保险制度的统一，再创造条件逐步实现全体国民基本养老保险制度的统一，统一后的基本模式是——国民年金＋个人账户。机关事业单位社会养老保障制度改革的核心是，制定科学合理的养老金计发办法，达成合理的目标替代率，妥善处理历史问题，实现新旧制度的平稳过渡。
2、加快建立老年津贴制度。根据现行制度安排，我国社会养老保险制度主要有三个：一是机关事业单位退休保障制度，以国家机关和事业单位正式在编人员为保障对象；二是职工基本养老保险制度，以企业和其他各类社会组织成员以及城镇个体劳动者为保障对象；三是新型农村社会养老保险制度，以农民为保障对象。从制度安排看，机关事业单位退休保障制度和职工基本养老保险制度覆盖对象以外的城镇居民尚缺乏社会养老保险制度的保障。从制度实际推进的情况看，城镇缺乏社会养老保险制度保障的人群约占城镇人口的30%，这里包括现在已经处于老龄阶段无法参加现行社会养老保险制度的老年人，也包括尚未参加社会养老保险制度的中青年人；在农村，由于新型农村社会养老保险制度刚刚试行，未参保的比率在80%以上。为了尽快实现社会养老保障覆盖全民的目标，建议在“十二五”期间尽早实施老年津贴制度。所谓老年津贴制度，即由政府通过财政预算安排资金为老年居民提供生活津贴。这一制度在国际有成功的实践经验，例如加拿大、澳大利亚、丹麦等国；在国内，上海市、北京市、浙江省、广东省和江苏省的部分地区也有成效很好的探索。现行新型农村社会养老保险制度也是老年津贴制度与个人账户制度的结合，因此，凡已实施新型农村社会养老保险制度的地区可以认为已经建立了农民老年津贴制度。“十二五”期间的重点是为城镇老年居民和尚未施行新型农村社会养老保险制度地区的老年农民实施老年津贴制度。从国际经验看，没有一个国家的社会养老保险制度能够覆盖100%的国民，因此，我国老年津贴制度还要准备为由于各种原因而未能参加社会养老保险的人群提供最低的养老补助。
3、加快中央国家机关和部分省市国家机关事业单位社会医疗保障制度改革。目前，中央国家机关和部分省市的国家机关事业单位尚未进行社会医疗保障制度改革，仍然执行建国初期（1950年代）建立的公费医疗制度。这是社会医疗保障领域不公平的一个重要表现，建议在“十二五”期间完成改革。
4、加快城乡居民社会医疗保障制度整合。我国现行社会医疗保障体系由职工医保、城居医保、新农合和医疗救助组成，简称“三险一助”或“3＋1”模式。未来的发展趋势是从“3＋1”模式发展成为“2＋1”模式，再发展到“1＋1”模式。这里的“2＋1”是指职工医保＋城乡居民医保＋医疗救助，其中城乡居民医保是指将新农合与城居医保整合之后的社会医疗保险制度，在这一模式下，凡有工作单位的劳动者强制参加职工医保，其他劳动者和社会成员参加城乡居民医保。“1＋1”是指全民医疗保险＋医疗救助，这一模式下，全体社会成员均参加统一的社会医疗保险制度，再辅之以医疗救助。事实上，新农合与城居医保制度是性质完全相同的社会医疗保险制度，由于分属不同的部门经办管理，制度之间缺乏衔接与协调，出现两个参保群体间待遇攀比、重复参保等现象，造成财政重复补助、重复建设和社会资源浪费。因此，要根据城市化和社会医疗保障体系发展的趋势，按照社会医疗保障制度公平性、可持续性和资源优化配置的原则，积极推进这两项制度的整合，提高其筹资水平与保障待遇水平，并创造条件逐步与职工基本医疗保险制度并轨，朝着全民健保制度的方向努力。
5、积极探索农民意外伤害保障机制。按照现行制度安排，国家机关、事业单位和企业及其他经济、社会组织均有职业伤害保障制度（工伤保险制度）。农民也是劳动者，也有职业伤害风险，但是一直没有职业风险保障制度。倘若农民劳动受伤，只能由自己负责，主要原因是，无法运用社会化筹资手段，建立社会保险机制。我们认为，应该积极探索。不一定要采取纯粹的社会保险手段，而是可以采用政府补贴、支持并委托商业保险公司经办的方法来进行。
6、积极探索城乡居民（农民、非正规就业者和城镇居民）生育保障机制。近十多年来，农民工数量大幅度增加，但生育保险参保人数并未同步增加，“打工妹”的生育保障问题十分突出。事实上，现行生育保险制度只有少数人享受，农村居民长期以来都没有生育保障，城镇非正规就业人群也没有生育保障，因此，今后一个时期，我们需要在这个领域加强，积极探索城乡居民生育保障机制。
7、加快发展补充性保险。根据风险管理理论，最佳的风险处理方案通常是多种风险处理措施的组合，因此，需要建立多层次社会保障体系。再从人力资源管理的视角出发，各用人单位应当依法为员工办理各项社会保险并缴纳社会保险费，同时通过形式多样的补充性保障——员工福利计划以吸引人才和留住人才。因此，政府要制定政策，鼓励发展职业年金、补充医疗保险、商业保险和互助合作型保险，其中商业保险由保险公司举办，互助合作保险则是指民间组织举办的各种不以营利为目的的保险。
8、大力发展慈善事业和社会保障服务业。慈善事业在社会主义市场经济体系和全社会风险保障体系中占有重要地位。发展慈善事业需要有一定的物质基础，也有赖于政府职能的准确定位，同时需要建立良好的机制，以规范慈善活动行为，提高慈善活动的效率和社会公信力，从而实现持续健康发展。与此同时，要积极发展老年服务业、老年用品制造业和机构养老服务、居家养老服务等社会保障服务产业，以进一步完善社会保障体系，并促进第三产业的发展。
9、进一步提升社会保障经办与服务能力。社会保障事业的持续健康发展，既要有良好的体系设计和科学的制度安排，又要有高效的管理和优质的服务。因此，一要科学、规范设置社会保障经办机构；二要加强政策制定、业务经办、监察、争议处理、基层服务等环节的队伍建设，逐步提高社会保障经办人员素质；三要提升社会保障管理、经办的信息化程度。
（二）优化制度社会保障是长期的事业，各项社会保障制度必须能够持续健康运行，但是现行某些制度还存在严重的缺陷。因此，要顺应城市化、人口老龄化、劳动力市场一体化和就业形式多样化的趋势，优化社会保障制度，增强开放性、包容性和科学性，降低基金风险，提高实际覆盖率，实现可持续发展。
1、改进社会保险制度。现行社会保险制度的实际覆盖率不高，且其可持续性受到质疑，亟待改进。关键是要增强其社会保险制度的科学性、开放性和包容性。
（1）要明确社会保险制度的覆盖范围，任何用人单位及其员工毫无例外的均应参加社会保险。
（2）要根据劳动者基本风险的保障需求和政府职责合理确定社会保险各个项目的保障待遇水平，建立科学的约束机制，控制社会保险待遇的非理性增长。
（3）完善社会保险筹资机制，加大财政投入，做实缴费基数，规范缴费行为，降低综合费率，减轻用人单位的缴费负担，建立资金储备，改善筹资结构。
（4）实现社会保险关系无障碍转移。积极创造条件，寻找提高社会保险基金统筹层次与明确地方政府责任的结合点，改进社会保险金计发办法，建立地区间社会保险权益结算机制和利益协调机制。
（5）要对历史债务进行估算、分析，并作出妥善的处理，减少代际矛盾。
（6）拓宽社会保险筹资渠道，提高社会保险基金保值增值的水平，降低社会保险制度运行成本。
（7）建立健全社会保险精算制度，使社会保险基金管理建基于科学的理论与方法。
2、逐步降低社会救助和社会福利制度的户籍关联度。社会救助和社会福利是社会保障的重要组成部分，这些年我国在社会救助与社会福利制度有许多创新，为社会稳定、经济发展发挥了重要作用。但是，有一难点一直没有突破，那就是社会救助、社会福利与户籍制度密切关联。某人具有某地的城镇户籍，意味着他（她）可以享受当地政府所提供、与城镇户籍相关、具有排他性的若干公共服务，例如，城镇居民最低生活保障、教育救助、就业救助、医疗救助、住房救助等各项社会救助服务；经济适用房制度、廉租房制度和租金补贴为主的政府补贴性住房安排等住房福利待遇；子女在城镇公立学校平等就学的机会。所以，城镇户籍是有相当含金量的一种权利。外来就业人员一般不享有这些权利，所以，其在城镇生活的成本和风险远远高于城镇户籍人口。从城市化、劳动力市场一体化的趋势看，社会救助、社会福利与户籍制度的这种关联度应当逐步降低。解决这一问题的关键在于两个方面。一是确立社会救助与社会福利的公民权利，二是合理界定当事人对于本居住地的贡献。我们建议，根据当事人在本居住地居住时间的长短来分类确定其享受社会救助与社会福利的权利，而不是现在用是否拥有户籍来简单分类。此外，对于政府来说，关键是寻找一种有效的融资机制，逐渐把这些城镇公共服务内容提供给那些已经进入城市、并以城市为主要收入来源和生活地的农村户籍人员。
3、优化社会保障制度运行的社会环境。社会保障制度的有效运行，需要有适宜的社会环境，其中包括人口生育政策、退休政策、医疗卫生体制、药品流通体制、社会诚信体系、金融体系等。由于计划生育政策、尤其是独生子女政策的有效实施，我国部分地区面临着人口老龄化的压力和劳动力短缺的风险。因此，在继续稳定人口总规模的同时，应当把重点移到改善人口结构、提高人口素质上。所以要在稳定低生育水平的前提下，适时适度调整生育政策，建议在双方独生子女夫妇生育二孩政策的基础上，逐步实施城乡一体的“一方为独生子女的夫妇可以生育二个孩子”政策。在此之前，尽快取消鼓励放弃生育的政策。随着预期寿命的延长，退休政策需要作相应的调整，建议在综合分析利弊得失的基础上，统筹兼顾就业与退休政策，适时适度提高法定退休年龄，并在有条件的地方实行弹性退休制，鼓励推迟退休，杜绝提前退休，尤其是要建立提前退休者社会养老保险和社会医疗保险成本的分担机制。要加快医疗卫生体制和药品流通体制改革，完善社会医疗保险费用结算机制，有效控制医疗保险费用上涨。现阶段，社会保障领域的不诚信现象比较严重，用人单位瞒报员工人数、瞒报社会保险缴费基数、少缴社会保险费的现象有之，保障对象骗取社会保障给付金的欺诈行为有之，医疗卫生机构和药品流通企业的非道德行为有之，因此，要建立有效的机制，惩恶扬善，健全社会保障诚信体系。