蚯蚓 西瓜影音:不失职 不越权 ——案析国土资源渎职犯罪入罪标准

□ 刘忠永
阅读提示
渎职侵权犯罪是指国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等犯罪，以及利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪，涉及43个罪名。这类犯罪不仅使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，而且严重损害党和政府的形象及威信。
法律法规对查处渎职侵权犯罪的对象很明确，根据《刑法》及其解释，此类犯罪的主体为下列人员：一是国家机关工作人员。二是依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员。三是受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员。四是虽未列入国家机关人员编制，但在国家机关中从事公务的人员。如，国家机关中合同制、聘用制人员等。
按照《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，目前检察机关直接进行立案侦查的渎职侵权犯罪案件有35类，涉及国土工作领域的主要有五类。分别是：滥用职权案；玩忽职守案；徇私舞弊不移交刑事案件案；非法批准征用、占用土地案；非法低价出让国有土地使用权案。
编者按：当前，渎职侵权犯罪日益呈现严重化和复杂化的趋势。但长期以来，由于社会公众、特别是一些国家工作人员对这类犯罪行为的危害性认识不足，导致很多渎职侵权行为和犯罪未能得到有效的遏制。
渎职侵权犯罪发生在执行职务过程中，涉及环节较多，责任相对分散，很容易被忽视。另外，也有不少人认为，工作中即使违反了法律规定，但只要不谋私利、不揣腰包，就不应以犯罪论处，这些认识是极为有害的。实践中，不少土地闲置、国有资产流失，是因为负有监管职责的人员放松监管、失职渎职；一些地区耕地、矿产资源破坏严重，是因为部分领导盲目决策、玩弄职权；一些地方事故多发的惨剧时有发生，是因为部分管理人员只重效益，不顾法规。可见，以国家机关工作人员不作为、乱作为为主要特征的渎职侵权犯罪，不仅导致了公共财产和人民利益的重大损失，也极易产生社会矛盾、引发群体性事件，必须加以重视和防范。
国土资源管理是工作压力比较大、职务犯罪风险比较高的一个领域。为了加强国土资源工作人员依法行政意识，做好事前防范工作，我们结合《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》中涉及国土资源工作的几类案件，谈谈工作中必须熟悉和坚守的法律底线，以降低国土资源工作人员职务犯罪的风险。
□ 滥用职权罪
“请托”一进门 风险跟着来
利用职权为个人、为亲友、为其他利害关系人谋私利，损害法律和公共利益，数额大的，构成贿赂罪，数额小危害大的，构成滥用职权或者徇私舞弊犯罪。因此，国家机关工作人员在公务活动中必须公私分明、依法行政。
案 例
2002年9月至2004年1月，某国土资源局职工赖某，被指派到旧城改造指挥部办公室工作。其在接受部分拆迁户宴请、拆迁公司人员说情和贿赂后，违反审核程序规定和要求，在审核时不与国土资源局存档的资料进行核对，仅凭拆迁户提供的土地证复印件审核确认拆迁户的实际用地面积和建筑占地面积，使严某等10户拆迁户采用制假或涂改的方法改变集体土地建设用地使用证。不仅如此，赖某还直接虚增拆迁面积并予以确认，导致多支付补偿金60多万元。
2005年12月，赖某由检察院侦查终结并提起公诉，被法院以滥用职权罪判处有期徒刑三年，缓刑四年。
评 析
滥用职权罪是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。根据《刑法》，犯滥用职权罪的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。徇私舞弊犯滥用职权罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。刑法另有规定的，依照规定。
在国土资源管理工作中，以下做法都可能因滥用职权而被判刑：在土地开发整理过程中，如果滥用职权，造成面积虚增多补偿20万元以上；在土地收储过程中，不按法律政策规定，多付储备金20万元以上；农村私人建房不按规定审批导致被拆除，造成个人损失10万元以上；对土地确权真实性审查不负责任或法律政策变通办理超越法律底线，造成公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失20万元以上，或者直接经济损失不满20万元，但间接经济损失100万元以上；对土地交易变更没有正确履行职责，被偷逃税款造成国有资产流失超过20万元以上；规避报批权限拆分项目进行报批，造成严重后果或恶劣影响；任命制干部确定调整后，尚未经过正式任命，就行使等待任命职务的职权，并造成严重后果的。
□ 玩忽职守罪
签字不留神 被诉怪自己
疏忽大意是玩忽职守等过失型渎职犯罪的常见形态，需要引起高度警惕。
案 例
2008年5月，某市建设指挥部原政策处理科科长陈某，在审查拆迁安置面积材料时，基于对办事人员的信任，未进行任何审查，就签署意见确认其虚假数据，导致3000多万元国有土地出让金流失，从而以涉嫌玩忽职守罪被检察院依法逮捕。
审讯时，陈某不解地问办案检察官：“我没得一点好处，只是签个字，怎么要负刑事责任呢？”检察官告诉他，公务活动行使的是国家权力，有权力就要有责任。这就意味着，所有从事公务的人员在行使权力的同时，必须履行相应的责任，不履行、不正确履行或违反规定行使职权，就是渎职，必须承担相应的法律责任。换句话说，每一个职务行为，不给社会带来益处，就会令社会利益受损。陈某严重不负责任地乱签字，使得国家财产遭受巨额损失。这个责任，他必须要负。
评 析
玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。犯玩忽职守罪的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。因徇私舞弊犯玩忽职守罪的，处5年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处5年以上10年以下有期徒刑。法律另有规定的，依照规定。
国土资源管理工作中，以下几种情形都可能因玩忽职守而被判刑：对违反土地利用总体规划或城乡建设规划，未经依法审批的违法占地该查处不查处，造成耕地或农用地被严重破坏；不依法管理储备土地，致使被侵占的土地价值超过30万元；矿山超层越界开采、超期开采、无证开采放任不管，造成国有矿产资源损失价值超过30万元；对建设用地违规改变用途不依法查处，造成恶劣社会影响的；其他一些因不依法履行职责，或者履行职责不到位，造成严重后果或恶劣社会影响的。
□ 徇私舞弊不移交刑事案件犯罪
求效益“闭眼”执法 越底线难逃刑罚
一些人错误地把速度当发展，对违法犯罪宽容、放任；一些人收受好处，不愿追究违法犯罪；一些人慑于违法犯罪的势力，明哲保身，不敢追究违法犯罪。这些不尽职责的做法就是渎职：刑事案件不移送，到时候被查处的可能就是办案人员！
案 例
2002年4月，某县国土资源局监察股接到匿名电话，反映某铝矿非法占地。时任监察股股长的卫某安排副股长李某带人前去调查。由于地形不规则，李某等人没有实地丈量，仅凭目测判断约有100余亩，并将此情况向卫某汇报。卫某明知非法占用基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上是犯罪行为，应移送司法机关追究刑事责任，但为了完成单位的经济目标任务，他擅自代表单位与该矿签订协议，约定由该矿一次性交款4万元，国土资源局为该矿补办土地使用手续，致使农用地大量毁坏。
经查，该矿违法占用耕地90亩，林地69亩，卫某因徇私舞弊不移交刑事案件罪被判处拘役三个月。
评 析
不依法移交刑事案件是指行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的案件不移交，情节严重的行为。触犯该罪的，处三年以下有期徒刑或者拘役；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑。
涉嫌下列情形之一的，应予立案：对依法可能判处3年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的犯罪案件不移交的；不移交刑事案件涉及3人次以上的；司法机关提出意见后，无正当理由仍然不予移交的；以罚代刑，放纵犯罪嫌疑人，致使犯罪嫌疑人继续进行违法犯罪活动的；行政执法部门主管领导阻止移交的；隐瞒、毁灭证据，伪造材料，改变刑事案件性质的；直接负责的主管人员和其他直接责任人员为牟取本单位私利而不移交刑事案件，情节严重的；其他情节严重的情形。
□ 非法批准征用、占用土地犯罪
超越职权批宅基地 犯渎职罪获二年刑
少数执法监管和行政管理工作人员习惯钻法律的空子，规避和变通执法，自以为聪明，可一旦造成重大损失，就难逃避法律的追究。
案 例
2003年，某村党支部书记胡某与土地管理所副所长陈某商量，打算将该村一些土地出卖给非本村人员建房。陈某暗示胡某，审批手续应以本村村民的名义进行。胡某遂采用向本村11户村民借用建房户头，伪造虚假村民户籍证明等欺骗手段，向有关部门递交了14份宅基地审批申请。陈某明知呈报内容系虚假信息，因徇私情，仍签字同意，致使外村村民获得该村36亩土地，违规建造16幢别墅。同时，陈某明知其中尚有2幢别墅未经任何审批手续占用林地，但未采取任何措施。后陈某被法院以非法批准占用土地罪判处有期徒刑二年。
评 析
非法批准征用、占用土地行为是指国家机关工作人员超越自己的职责权限，批准征用、占用土地或者在职权内对明知不符合征用、占用土地条件的违法申请予以批准。情节严重的，构成非法批准征用、占用土地罪。构成该罪的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。根据最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的规定，非法批准征用、占用基本农田十亩以上的为“情节严重”；造成基本农田五亩以上，其他耕地十亩以上严重毁坏的为“致使国家或者集体利益遭受特别重大损失”。
对照非法批准征用、占用土地的立案标准进行分析，即使没有造成经济损失，只要影响群众生产、生活，引起纠纷，造成恶劣影响或者其他严重后果的，同样可以构成非法批准征用、占用土地的渎职罪。在征地和用地审批过程中，要注重分析可能造成的社会影响，以及可能导致的严重后果。在具体报批中，要注意按用地和建设规划及地类进行报批，要按用地的审批权限进行报批，要特别注意防止拆分项目规避审批权限进行报批。对于征地和用地报批，只要结果构成犯罪，前面的过失很容易找，征地和审批过程中一定要仔细。
□ 非法低价出让国有土地使用权犯罪
竟用公权谋私利 擅免地价须受罚
渎职往往出现在经济领域中供需矛盾突出的环节。但无论渎职表现为何种形式，其根本属性，就是权力的蜕化和变质。而这，正是腐败的特征。反渎职，就是反腐败。
案 例
2000年11月，某县黄金公司所属一家国有企业进行股份制改造时，县体改办明确批复：“厂区外土地160亩收为资产收购储备中心所有。”改制后，企业被租给刘某个人经营，县国土资源局资产收购储备中心没有及时办理厂区外土地的收储手续。2003年7月，刘某向县国土资源局资产收购储备中心主任张某提出将厂区外土地归自己使用。在张某授意下，刘某指使他人将股份制改造的批复变造为：“厂区外土地145亩，其中45亩荒山归县土地收储中心，其余占地100亩的两处尾矿库，不再作价，连同厂区占地确权给新生企业，办理有关土地使用手续。”凭着这份假批复文件，113亩国有土地使用权被无偿出让给刘某。
2005年12月，张某因犯非法低价出让国有土地使用权罪，被判处有期徒刑三年。
评 析
非法低价出让国有土地使用权行为是指国家机关工作人员违反土地使用权有偿转让的规定，故意压低国有土地使用权出让价格的行为。情节严重的，构成非法低价出让国有土地使用权罪。按照规定，国家机关工作人员犯本罪的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。
非法低价出让国有土地30亩以上，并且出让价额低于国家规定的最低价额标准的百分之六十的；造成国有土地资产流失价额30万元以上的；非法低价出让国有土地使用权，影响群众生产、生活，引起纠纷，造成恶劣影响或者其他严重后果的；非法低价出让林地合计30亩以上，并且出让价额低于国家规定的最低价额标准的百分之六十的；造成国有资产流失30万元以上的；其他情节严重的情形，都有可能因触犯此罪而受到法律的制裁。
非法低价出让国有土地使用权造成国有资产严重损失构成的犯罪，按照渎职罪的立案标准，即使非法低价出让国有土地使用权造成的国有资产损失不大，只要影响群众生产、生活，引起纠纷，造成恶劣影响或者其他严重后果的，同样可以按照非法低价出让国有土地使用权罪查处。因此，国土工作人员不仅要把握好价格的额度，同时要考虑可能造成的恶劣影响或其他严重后果，只有这样才能防止构成非法低价出让国有土地使用权的渎职犯罪。
（作者单位：浙江省新昌县国土资源局）