中国证券市场管理模式的演变

1990至1991年两个证券交易所和一个报价系统（两所一网）的建立，意味着中国证券市场基础性制度安排的形成，是中国证券市场初期具有决定意义的制度创新。而这种制度安排，在前台更多地是地方政府、企业和个人，而中央政府却只是幕后的推动者和认可者。这和中国改革由下而上的路径依赖有关，也和当时的政治与意识形态背景有关。

总的来说，到1995年为止，中央政府只是被动地针对证券市场的具体问题予以干预。直到1996年，中央政府才积极主动地全面介入证券市场，成为证券市场发展的主导力量，这标志着全国统一的证券市场体系开始构建，同时中央政府也开始以它的监管机构为代表，正式成为中国证券市场的利益主体之一。

回顾这一段历史，如果说1990年上海证券交易所成立到1992年深圳的“8.10风波”，在此期间地方政府主导的证券市场因为各种利益主体的私利驱动和局部利益的局限，加剧了市场动荡和社会风险，从而促成了中国证监会的成立；那么在1992年中国证监会成立到1998年间，尽管中央政府摸索着开始尝试调控市场，但是行政计划的惯性、地方政府的软性抵制以及市场“看不见的手”的自有力量，使得政府监管机构的行为始终表现得像一只笨拙的手。

在这几年中央政府和地方政府之间面对市场控制权的博弈之中，所发生的最重大的事件——国债期货“327事件”，却直接促发了中国证券市场最终被中央政府全面接管和真正掌控。

“327事件”之后，首先发生变化的是，1995年3月31日中国证监会主席刘鸿儒退位，由国务院证券委副主任、原建设银行行长周道炯接任。

1995年5月19日，万国证券公司总经理管金生被逮捕。1997年2月3日，以行贿和挪用公款罪被判有期徒刑17年。

1995年9月15日，上海证交所召开二届三次理事会，“经尉文渊本人请求”免除其上海证券交易所总经理职务，但由理事会决定任命上海市政府证券管理办公室主任杨祥海为上海证交所总经理。

深圳证交所在1995年10月23日，免除了总经理夏斌的职务，一同去职的有创建深圳证交所的副总经理禹国刚和副总经理柯伟祥，由中国证监会委派原国务院证券委办公室副主任庄心一接任总经理。

尽管1993年7月起实行的《证券交易所管理暂行办法》第4条规定：上海、深圳证券交易所“由所在地的市人民政府管理，中国证券监督管理委员会监管”，同时规定：“理事长、副理事长或者常务理事由证券交易所所在地人民政府会同证监会提名、报证券委备案”（第19条），“总经理由证券交易所所在地人民政府会同证监会提名、报证券委备案”（第20条），但1995年9、10月上海和深圳证交所总经理人员的更迭表明，在“327事件”发生之后，中央政府可以撤换其中国证监会和已经取得人事任免参与权的深圳证交所的负责人，但对于上海证券交易所领导层的人事安排却还是无法一下子完全参与，至少在《证券交易所管理办法》这样的法规上还无法从根本上动摇地方政府为主的地位；甚至对于两地的证券市场的影响，中国证监会仍旧无法真正和当地政府相抗衡。

但转变的迹象已经发生：

1996年3月，中国证监会决定分批授予地方监管部门行使部分监管职责。

而在1996年8月21日由国务院证券委公布的《证券交易所管理办法》中将1993年的《暂行办法》第4条修改为：“证券交易所由中国证券监督管理委员会监督管理”；同时将证券交易所领导层产生办法修改为：“理事长、副理事长由证监会提名，商证券交易所所在地人民政府后，由理事会选举产生”（第22条），“总经理、副总经理由证监会提名，商证券交易所所在地人民政府后，由理事会聘任”（第24条）。

1997年，中国证监会向深沪两个交易所派驻督察员，并在两地设立专员办公室作为派出机构。

但是，在行政监管权力形式上已经收归中国证监会、但实际上却仍旧将及未及的这一时期，某些地方政府在证券市场上表现的利益诉求与中央政府防范风险的政策冲突，在1996年达到了顶峰。

从4月份开始，在上海和深圳地方政府的背后鼓动下，沪深两市股票市场逐步回升，10月以后出现暴涨。从4月1日到12月9日，上证指数涨幅达120%，深证成份指数涨幅达340%。

面对市场热情的高涨，中央政府从1996年10月份起，连连发布了后来被称为“十二道金牌”的市场调控政策规定。及至1996年12月16日，《人民日报》破天荒地发表特约评论员文章《正确认识当前股票市场》。在这篇文章中，中央政府的代言人用罕见的严厉口吻给证券市场定了性：“最近一个时期的暴涨则是不正常和非理性的。”并带着愤怒情绪表达了它对证券市场的要求：“实行集中统一的管理体制。各地方、各部门不能自行其事，干预股市，要与中央保持一致，自觉维护全国集中统一的证券市场管理体制”。

半年之后，在6月13日，《人民日报》发表了《维护市场正常秩序 保护投资者合法权益》的文章，披露了国务院证券委员会同中国人民银行、审计署、中国证监会等有关部门对一批违规银行、证券公司、上市公司及其负责人进行严肃处理的消息，并配发了《有法必依 违法必究 执法必严》的评论。其中引人注目的是对于深圳发展银行行长贺云、工商银行上海分行行长沈若雷给予撤职处分；对海通证券公司董事长兼总经理李惠珍、申银万国证券公司总裁阚治东、广发证券公司总经理马庆泉作出免职和记大过处分。这是对于沪深两个市场的参与者在1996年各类违法违规行为，如国有银行向其他机构和个人提供资金炒股，上市公司、证券公司和机构大户利用银行信贷资金炒股以及利用信息优势操纵市场等等的严肃处理。在这背后，更是对“327事件”之后上海和深圳两个地方政府出于地方利益影响证券市场的一种敲山震虎的警告。

于是根本性的转折发生了，1997年7月2日，根据国务院第150次总理办公会议决定，将上海证交所和深圳证交所划归中国证监会直接管理，交易所正副总经理由证监会直接任免，正副理事长由证监会提名，理事会选举产生。(插图1见上：《国务院办公厅关于将上海证券交易所和深圳证券交易所划归中国证监会直接管理的通知》)

此后，在1997年11月30日国务院证券委修改颁布、12月10日执行的《证券交易所管理办法》中重申了1996年版《证券交易所管理办法》中的第4条：“证券交易所由中国证券监督管理委员会监督管理”。但对证券交易所领导层产生办法则修改为：“理事长、 副理事长由证监会提名，理事会选举产生”（第22条），“总经理、副总经理由证监会任免”（第24条）。2001年修改后公布的《证券交易所管理办法》仍重申了这几条。

1997年8月14日，中国证监会主席周正庆、副主席陈耀先到上海证券交易所，宣布了免除杨祥海交易所总经理、任命原中国证监会秘书长屠光绍为上海证交所总经理、党委书记的人事变动。

插图2：1997年8月14日，中国证监会主席周正庆、副主席陈耀先、范福春到上海证交所宣布总经理人事变动

因为上海证交所首任理事长李祥瑞已与1997年初去世，当时仍由执行理事龚浩成代行理事长职能。

1997年9月，中国证监会免除庄心一深圳证交所总经理职务、任命中国证监会原办公室主任、法律部主任的桂敏杰为深圳证交所总经理、党委书记。

在1999年上海证交所第六次会员大会选出的第三届理事会上，通过了由原中国人民银行上海分行行长毛应樑任上海证交所理事长的提名。这个提名更多地代表的是上海市的意向，显示了中央政府与地方政府的一种妥协。直到2001年10月，由时任中国证监会主席的周小川分别在上海和深圳证券交易所宣布，经国务院批准、中国证监会提名、两个证交所理事会通过，耿亮和陈东征分别担任上海和深圳证交所的理事长和党委书记。这才全部完成两个证交所的人事任命权的转移。

因此，尽管从1992年中国证监会成立，代表着中央政府着手开始接管中国证券市场；但实际上，直到1997年7月国务院决定沪深证交所划归中国证监会直接管理，并从1998年9月19日开始，根据国务院关于证券监管机构体制改革方案的要求，中国证监会主席与江苏、上海、安徽等地政府签署“证券监管机构交接备忘录”，标志集中统一监管制度建设启动；随后，中国证监会相继与各地政府签署了“证券监管机构交接备忘录”，地方证券监管机构移交中国证监会垂直领导，实行跨区域监管体制，在全国设立了36个派出机构：包括9个证券监管办公室(天津、沈阳、上海、济南、武汉、广州、深圳、成都、西安)， 2个直属办事处(北京、重庆)， 25个省、自治区、计划单列市设证券监管特派员办事处；逐步撤消国务院证券委，原证券委的职能并入中国证监会行使；中国人民银行等机构原有证券监管职能统一移交给中国证监会行使。从此，中国证监会才真正对中国证券市场有了完全充分的实际行政管辖权、人事任免权和组织领导权。

上海市是中国证监会第一批完成证券监管机构交接工作的省市。

1998年9月22日，时任中国证监会主席周正庆代表中国证监会与上海市政府签署了“证券监管机构交接备忘录”，上海市证券监管机构——上海市证券期货监督管理办公室至此成为中国证监会的派出机构之一，接受中国证监会直接领导，全面行使中国证监会授权的各项监管职责。

插图3：1998年9月22日，中国证监会主席周正庆代表中国证监会与上海市政府签署了“证券监管机构交接备忘录”

在此之前，上海市证券期货监督管理办公室根据中国人民银行和中国证监会的有关文件精神与要求，已于1998年6月15日接受了中国人民银行上海市分行移交的对上海市证券类机构监管形成的全部档案资料，并从次日起对当时上海地区6家证券公司、2家证券分公司、4家信托投资公司(证券营业部)、463家证券经营机构、1家证券登记结算公司、31家外资在沪设立的证券机构代办处及3家证券投资基金正式行使监管职责。

1999年7月1日，中国证监会在全国各地的派出机构正式挂牌，这标志着中国证券市场集中统一监管体系正式形成。

这才表示中国证券市场统一的垂直行政管理体系最终建成。

在中国改革开始20年之后，中国证券市场这个在改革开放过程中“新生的经济增长点”，才最终在组织、人事和行政管理上被纳入了中央政府直接掌管的既有行政体制，完成了中国证券市场组织管理体系的行政化演变。

（注：本文仅代表作者本人观点。本文责任编辑：魏城 weicheng_ft@yahoo.co.uk）