never开头的倒装句:刘平：单位制的演变与信访制度改革(2)

因涉农涉地问题引起的上访情况比较复杂，在调查中发现并大体归纳了以下几类： 土地流转方面的问题、土地征占补偿方面的问题、村务公开方面的问题、村级债务方面的问题、村屯改造方面的问题、社会保障方面的问题。这些问题相对集中在两个类型的群体： 一是这些原来的农户按政策变为城市户口以后，60 岁的非农户要求享受被征地农民养老保险待遇。二是原乡镇企业职工，农村代课教师等在转成非农户以后要求享受养老保险待遇。这类上访是城市发展扩张过程中普遍遇到的问题，并且会逐渐替代国有企业改革过程中的问题，成为上访案件的主体。随着 S 市因国有企业改革引起的上访问题的历史性消退，信访制度的改革和信访问题仍将成为社会管理和社会管理体制改革的中心问题。

　　四、信访人的特征

　　1. 信访人的体制外特征及信访渠道的正当性。

　　在 S 市的上访案件调查中，有一个重要的发现： 几乎所有的信访人都具有体制外的即非单位制的特征。其中又分成两部分，一部分是上述一、二、四类的上访人，他们都曾是城市社会体制内的单位组织成员，在企业转制过程中逐渐失去原有体制的保护。另一些涉地涉农类上访者，他们原本就是体制外的，是城市发展带来了他们身份( 由农村人口转变为城市人口) 地位的变化和利益纷争。当然，这种体制外的特征并不限于 S 市。然而，几乎所有关于信访制度的研究都忽视了这个事实。这种忽视几乎淹没了当下信访现象的最主要的特征。不难理解，现在仍在体制内的单位制职工，如果有了关系切身利益的诉求，通常是在单位内部反映问题并寻求解决。而体制外的人有了问题则没有那种利益表达的渠道。

　　在与传统单位制相联系，滞后于经济和社会结构变迁的社会管理体制中，上访者向信访部门诉求是最便捷和正当的途径。在传统的单位体制内，纪律检查、行政监察、司法调节、劳动仲裁是从不同层次、不同方面进行监督反馈和利益调节的。不利用所在单位组织的功能，不向本单位领导汇报和反映情况，越级上访，表达诉求，这是信访在传统体制下不同于其它反馈渠道的“去单位制”特征。在国家保持统一的政治体制和连贯的政治历史责任的条件下，信访制度所具有的先天的穿透单位体制的特点，成为城市社会中体制外社会成员在利益表达上得以依赖的首选路径。有学者注意到，工作单位是中国社会最重要的集体抗争控制机制之一。几乎所有关于中国单位制的研究都承认，单位制有效地遏制了集体抗争的发生。本项研究从另一个侧面印证了同一个道理，信访制度为失去单位体制保护的人提供了合法化的制度抗争通道。

　　2. 上访人的依理性与依法性并存。上访事项虽然纷乱复杂，但是仍可划清两条主线。一条线索是因城市经济体制改革引起的国有企业转属转制和由此派生的社会保障问题，它构成了近十几年来信访案件的主体。而中国城市的经济体制改革以摸着石头过河著称，并没有统一的规范，更谈不到立法在先。因此，这个过程中发生的许多问题法院难以受理，也难以依法立案，更谈不到依法抗争。

　　另一条线索是城市扩张引起的城市拆迁、涉农涉地类上访事项。其中有城市居民和城郊农民。在城市拆迁过程中，公共建筑少于民用建筑，当时只有公共建筑才有合法的强制拆迁规定。上访事项主要是在民用建筑拆迁中发生的，多数上访的原因与行政违法有关。也就是说，农民的上访与工人的上访是不同的，正像人们注意到的农民上访是有法可依，是依法或以法抗争。而因经济体制改革引起的上访则无法可依，只能以理抗争。这种依法和依理的区别，实际是上访人的体制内和体制外身份差别的体现。它与市场化社会转型与部分单位制组织的解体有内在联系。

　　3. 大多数上访人是改革开放以来的利益受损者，其现实生活处境艰难。就上访的绝大多数人而言，他们是体制外的弱势群体，是改革开放过程中的利益受损阶层。虽然改革开放以来大多数人的生活水平有了提高，综合国力显著增强，国人有了前所未有的自由选择机会。但是，在体制外把握了历史机会的事业成功者，绝大多数是传统体制中的少数精英和新生代创业者。如果不是企业倒闭，工人群体中的大多数是不会下海的。因企业倒闭而身处困境的上访者，是与新中国联系在一起的历史人、制度人、政治人。他们曾为国家建设做出贡献，现存的政治体制使他们看到自己的历史身份及其对现实制度的依靠，而依然存续的体制内的生活样式的强烈反差，让他们积蓄着相对剥夺感。在这种条件下，置信访人的现实窘困于不顾，一定要通过迂回久等的立法程序，然后体现司法救助的法制权威，实质是对信访制度在特定历史时期的行政救助性质缺乏了解。

　　4. 老工业基地社会的行为习惯特征。除了上述几种主要类型，在 S 市的上访案件中，还有占30% 左右的“其它”类型。S 市以至 L 省的上访之所以有较大的规模和持续的强度，从一个侧面反映了长期形成的对单位制的依赖和失去单位保护以后组织成员不计时间成本的抗争。如果是温州的生意人，就会把用在上访的时间和精力用在生意上，并认为会有更大的收益。这也说明传统的工业经济组织作为一种社会生活的组织方式，在市场化的环境中仍然具有多方面的持续影响。当然，老工业基地社会并不限于东北地区，它是以单位制社会组织的过密化结构与市场环境的镶嵌性特征为基础的，它也并不是一个有关经济、技术和产业的概念，而是对一种独特的社会结构特征的认识。

　　5. 信访群体有边缘扩大的趋向。随着 S 市信访功能的扩大，信访局和信访大厅的社会影响日渐扩展，信访人群也从原来的经济体制改革和城市扩张的相关类型，逐渐向其他群体类型扩散。如反映干部作风不正和违法乱纪问题、基层机构改革中的问题、环境污染问题、部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇的问题。近来，信访人群甚至扩展到和尚、尼姑，以及在岗的中小学教师等群体。信访机构日益成为公民社会参与和协调国家与社会关系，健全民主和法制，维护公民权利和倾听百姓呼声的重要渠道。

　　6. 涉法、涉诉类上访增多。由于信访过程经济和时间成本较低，信访解决问题的方式和程度对上访者有更大的吸引力，使各类纠纷和不服法院判决的案件流入信访过程。这类问题多为积案，重复来信来访量大，长期滞留上访的人多，已成为当前困扰各级信访部门的主要问题之一。

　　五、当下信访现象的基本性质和发展路径

　　(一) 遵循单位制的演变逻辑分析信访问题

　　从以理和以法上访的类型差别上看，新时期的信访形势首先与传统单位制的剧烈变动有密切的关系，然后才是城市拆迁以及农民因土地被占的上访。新形势下信访所反映的社会运转问题，主要发生于单位制的剧烈变迁时期，而 30 年来社会转型的主要事实莫过于城市生成了 60% － 70% 的在体制外的市场环境下生存的城市居住人口。这个事实既可以解释经济和社会发展的成就，又是新时期信访问题生成的缘由。在这里本文所强调的，不仅是单位制的变迁造成了上访的事实，更重要的是为了说明单位制的变迁并没有使政府部门与时俱进地改变应对上访的方式和理念。现在的问题是，现行的政治体制和社会管理体制在一定程度上仍然还与传统的运作方式相联系，对适应体制外社会的管理方式还缺乏新的自觉。

　　从高端决策层面所使用的主要应对理念上看，2007 年《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》中把信访工作当作“党的群众工作的重要组成部分”。2008 年前后，在应对上访和群体性事件的过程中，强调了“正确认识和处理人民内部矛盾”的原则。2010 年春在较高的领导层，重提 1930 年代革命低潮时期毛泽东的《关心群众生活，注意工作方法》思想，直到 2010 年 4 月，S 市信访局挂上“中共 S 市委群众权益保障和投诉受理工作部”的牌子。显然，不论是“人民内部矛盾的”调控，还是“群众工作的思路”，都带有浓重的改革前特征。

　　众所周知，人民内部矛盾学说是建国后 1950 年代的产物，群众工作是战争年代政治动员的方法。在改革开放 30 年后，人民内部矛盾的概念怎样对应另一问题——敌我矛盾的概念，在中国结束以阶级斗争为纲以后，在现实的社会结构中已失去如何定位的社会政策基础。可能是看到了这一点，也可能是应对策略的考虑，近年来官方频繁使用了人民内部矛盾的概念，以此界定上访及群体事件的性质，其良苦用心在于保护民众，防止对过激上访行为采取暴力手段，也是告诫地方官员学会新形势下政府管理的方式。但是，人民内部矛盾和敌我矛盾概念是辩证统一相互转化的，在改革开放 30 年以后重提这种理论范式，在如何相互转化的政治判断上有巨大的潜在风险。因为这种理论范畴毕竟是在 50 年前形成的，是相对僵化的社会历史条件的反映。

　　“群众工作”的思路体现了执政党对传统政治资源的依赖和对执政地位的忧患意识。但是，30 年的市场化进程已使原本没有分化的“群众”分化成了不同的“群众”，信访工作中的“群众”几乎是“弱势群体”、“底层”、“低收入者”的代名词。这就是说，在单位制演变造成的信访洪峰结束之后，为了身份处境以理抗争的上访群体的生命历程和相关的政策周期完结以后，在单位制时期形成的执政理念和社会管理体制也要有相应的转变。在缺乏适当的参照体系的前提下，怎样推动政治和社会管理体制的改革？ 能否把本来“没有体制”的体制外现象，作为社会建设和社会管理体制改革的重要内容，从而改变或减少传统的单一政治体制和社会管理体制应对体制性二元社会状况的不适应以至政策失误。把 S市经验与社会管理体制改革结合起来，形成更有针对性的体制外社会的“体制化”研究，正是本文的努力所在。

　　(二) 信访制度改革要从维稳思维中走出来

　　以往的信访工作总是从稳定出发，习惯了稳定压倒一切的惯性思维，忽视了制约社会秩序的基本条件的变化。在 1980 年代，制约社会稳定的问题主要表现在思想理念和制度选择方面。2000 年以后，制约“社会稳定”的问题已表现在生计和利益补偿方面，上述有关信访人的类型和上访的动机特征已说明了这一点。

　　如前所述，带着单位制时期的社会管理理念，从军事斗争和政治斗争的历史经验中延续治国之道，就难以使信访改革从维稳思维中走出来，难免出现“越维稳越不稳”的劳民伤财的恶性循环。维护社会秩序作为发展的保障是毋庸置疑的，现在的问题是不要把信访工作在战术上局部的维稳，混同于战略上整体社会的稳定。也就是不要把局部的信访问题和群体性事件看作是整体社会运动的一部分，不要把局部稳定的重要性夸大成是压倒一切的。原因在于 30 年来的社会转型，已使中国从一个同质性较强的比较僵化的社会，发展成为相对多元和松散的社会。维持同质性较强的比较僵化社会的稳定，其基本要求在于统一的价值观不遭受挑战和外在的压制。而维持一个松散、多元的社会结构的活力和稳定，通过国家调节利益体系的平衡，是保持社会活力和秩序的必要条件，其关键因素是诉求管道的畅通和利益补偿机制的有效性。

　　科塞在解释功能冲突论时区分了松散的社会结构与僵化的社会结构的区别。他认为“那种造成分裂的威胁并冲击社会系统一致性基础的冲突强度，与结构的僵化有关。就这一点而论，威胁这种结构均衡的东西，并不是冲突，而是自身结构的僵化。”如果说改革开放前中国的社会结构是相对僵化的，那么，经过改革开放持续深入的社会分化，现今的中国不仅是城乡二元社会，而且又是体制二元( 城市二元) 社会。这种条件下的矛盾冲突和集体行动，已是局部的，有清晰的边界，其基本诉求是对物质利益的补偿要求，而且这种诉求大多数具有合理性。这就决定了上访是非对抗的，是非基本价值观的冲突。利益诉求的满足方式和满足程度制约着事态的发展。问题在于出台 S 市经验以前，信访机构的体制和功能是僵化的，它没有随着社会结构的松散化作及时的改变，面对上访群体合理的利益补偿诉求，信访机构长期墨守陈规，僵化地遵循以往的信息反馈和监督建议的功能，机械教条地“分级负责，归口办理”，在大量需要对口的单位发生了破产、转属、改制以至消失的情况下，人为地造成了大量越级上访的事端，逐渐地使上访成为利益群体与国家博弈的手段。

　　在当下的信访工作理念中，经济发展和维护稳定是执政党和政府中心工作的两个并行的轮子的观点还有较大影响，其实质是把信访工作的解决问题只当做维稳的手段。尽管手段和目的交互循环收到了双向的效果，但是，与经济结构的调整相比，从社会治理角度而言，对社会结构变迁及其社会建设的自觉性远没有经济结构的调整来得主动。因此，为了稳定而解决上访者的问题，仍是本末倒置。笔者以为，当下的中国已进入利益补偿时代，制约社会稳定的主要机制首先是解决信访者的民生问题，通过信访制度改革的新功能发挥作用，满足新形势社会结构调整的需要，社会稳定才能达成。

　　(三) 把信访机构作为体制外社会与国家沟通的主管道

　　信访改革的方向在那里？ S 市经验是阶段性的，还是有着稳定的发展前景？ 笔者以为，信访机构所具有的先天的体制外特征，不仅在于立法过程的滞后性，行政救济的不可替代性，长期信访工作的影响以及社会宣传造成的路径依赖，还在于其它非政府组织在中国大多数城市基础薄弱，难以发挥缓释物质利益诉求性社会矛盾的作用。例如，城市社区组织难以调节上访的矛盾。单位制弱化以后，城市发展的主要资源进一步集中到各级政府手中，理论设计中的政府与市民社会的制衡，在市民参与程度较低的情况下实际是不存在的，这就在客观条件上导致了权力向上集中，并迫使政府成为协调各种社会矛盾的中心。

　　在经济体制改革和城市拆迁等特定历史条件下的上访问题解决以后，信访救助是否要向司法救助转移？ 这是当前影响信访制度走向的重要选项之一。不可否认，伴随着信访调节力度的增大和成本效率的比较优势，信访受理的涉法、涉诉事项在显著增加，有的恶意上访人甚至在违法、无理的情况下以上访威胁政府的维稳软肋，以绑架社会稳定获得个人利益。笔者认为，这种情况的发生恰恰是维稳思维的必然后果。合理、合法的原则必须高于形式稳定的原则，否则社会正义就会遭到破坏，从而动摇稳定的真正根基。从简单维稳到维理和维法，是走出维稳怪圈的捷径。

　　那么社会进入平稳发展阶段以后，司法救助是否可以代替行政救助？ 法律调节是否可以代替信访调节？ 笔者以为： 第一，只要议行合一的政治体制保持连续性，这种体制内的权力制衡就会相对薄弱，“自己的刀削不了自己的把儿”的现象就会长期存在，信访制度对体制内的监督作用不可偏废。第二，体制性二元社会是一个相当长的历史过程，体制外的监督和反馈或者称作公民参与的渠道应逐渐发展起来，“没有体制”的体制外社会的体制建设，应在政治体制和社会管理体制的改革框架中明确体现。S 市经验的信访制度改革在客观效果上走出了第一步，但主观动机上还没有摆脱被动的“维稳”思维，当前它还仅限于特定历史时期的行政救助式的决策和执行方面的改革，以及保证这种决策和执行的组织、编制、财政等综合系统的支持。从单方面的自上而下的行政救助，发展到自下而上的体制外的社会参与，这应是新形势下信访制度改革和完善的基本方向。