生或死5海莲娜钢管舞:改革和完善农村征地制度及其利益机制

张永岳，陈承明　　2011-11-28
摘　要：在我国农村征地中的利益失衡问题，影响了经济发展和社会和谐。这一现象的表层原因很多，包括土地所有制的缺陷，征地农民、用地单位和地方政府的不平等地位，以及定价机制不合理等；而深层原因就是征地制度及其利益机制有缺陷和不完善。因此，要通过明确征地各方的法律地位、严格界定公共利益范围、转换政府职能、按市场机制定价及合理分配补偿资金、健全法律调解和诉讼制度等途径，改革和完善农村的征地制度及其利益机制。
关键词：征地制度，利益机制，公共利益，补偿标准
近年来，我国农村的突出问题之一是征用土地。由于制度缺陷，在征地中农民利益受到侵犯，甚至引发群体性事件。许多地方的“三农”问题，已由过去税费负担过重，转向承包地被征占的冲突，严重影响了经济发展和社会和谐。因此，深入研究征地中的现存问题，对改革和完善征地制度及其利益机制有着重要的现实意义。
一、农村征地制度及其利益机制的变迁
我国的征地制度在建国初期形成，文革期间由于政治运动处于停滞状态，现行的法律法规是在改革开放后制定的。由于征地制度与经济状况密切联系，因此它的变迁体现了利益机制的变化。
1953年12月，国务院颁布了《国家建设征用土地办法》，这是我国第一部土地征用的法规，确认了因国防、厂矿、交通、水利、市政建设等需要征用土地的合法性。征地的办法是：以最近3至5年产量的总值为标准，对被征土地及其附着物按公平合理的代价予以补偿。当时的征地办法，既体现了加快国家建设的整体利益，又照顾到被征地农民的切身利益，是较为公平合理的。但是到了1958年大跃进时期，受“左”倾路线的影响，出现了用牺牲农民利益来加快国家建设的作法，对征地办法作了修改，降低了补偿标准，把3至5年产量的总值，改为2至4年。
党的十一届三中全会后，国家经济建设全面开展，原来的《国家建设征用土地办法》已不适用。1982年5月，国务院颁布了《国家建设征用土地条例》，增加了新的规则。第一，明确了征地的强制效力，指出“凡符合本条例规定的，被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得阻挠和妨碍”。第二，细化了补偿项目，规定征地补偿包括土地补偿、青苗及附着物补偿和安置补助费等。这些规定纠正了以前的“左”倾错误，恢复了建国初期兼顾国家建设和农民利益的做法，不仅重申了国家需要的强制性，同时细化了对农民的补偿措施。
为了适应改革开放和加快经济建设的需要，1987年1月，国家开始实施《土地管理法》；1998年9月，九届全国人大常委会修订了《土地管理法》，实质是用法制手段来规范征地行为和保障农民利益。其中包括：第一，提出了用途管制和耕地占用与补偿平衡的原则；第二，规定了征地方案、补偿安置和补偿登记制度；第三，提高了补偿的标准，将原来不超过被征地前3年平均产值的20倍，调整为30倍。
2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台，开始实行最严格的耕地管理，进一步强调了对农民利益的维护：第一，使被征地农民生活水平不因征地而降低，征地补偿要做到同地同价；第二，妥善安置被征地农民，使他们的生计有保障；第三，在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权。2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》出台，“被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决”。
《物权法》于2007年10月1日起施行，其中第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。
综观我国土地征用的历史，虽然相关的法律法规建立较早，但是未形成完整的制度体系。现有的土地征用条例虽然纠正了大跃进和文革时期的“左”倾错误，更加注重保护被征地农民的利益，但是从总体上讲，还没有突破计划经济体制的束缚。随着市场经济的发展，人们的利益诉求不断提高，因而现行征地制度的缺陷和不足也显露出来。
二、农村征地制度中利益机制的缺陷
改革开放以来，特别是20世纪90年代以后，随着市场经济的发展和社会文明程度的提高，我国土地征用制度的缺陷及弊端日益暴露，以利益机制为核心的矛盾和冲突不断激化，主要表现在利益形成、利益分配、利益调节和保障等方面。
（一）征地范围限定不严
我国《宪法》和《土地管理法》规定，因公共利益需要可以征用土地，但对“公共利益”没有做出明确界定，实质是利益的形成机制出了问题，因而造成土地征用范围的盲目扩大。从现状看，我国土地征用不完全具有公益性。建国初期，我们曾把经济发展作为“特别”公共利益来看待，但经过60多年的快速发展，已渐渐失去其“特别”的理由。而当前的土地征用，大部分是为了满足经营性项目和房地产业的需求。由于“公共利益”的范围没有严格限定，因而出现征用权滥用现象。一些地方政府将经营性项目“搭乘”公共利益的“便车”，频繁出现“圈地运动”，使农民利益遭受严重侵害。
（二）征地补偿不到位
我国征地补偿制度形成于上世纪的五六十年代，带有浓重的计划经济色彩，普遍存在补偿范围狭窄、补偿标准偏低的状况，实质是利益的分配机制不合理，因而损害了被征地农民的利益。
1.补偿范围狭窄。征地补偿应包括被征地农民的直接损失和间接损失两部分。2004年修改后的《土地管理法》，确定的补偿范围主要包括：土地补偿、劳动力安置补助、附着物和青苗补偿等。补偿范围仅限于与土地直接关联的损失，而对于有间接关联，以及延伸的损失未予以考虑，例如没有顾及失地农民的创业需要和社会保障，更没有顾及他们融入城市所遇到的实际困难，因此是一种不完全补偿。在市场经济的今天，对失地农民的补偿，不仅应考虑他们的眼前利益，更要考虑他们的长远利益。
2.补偿标准偏低。《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费为征用前3年平均产值的6至10倍，安置补助费为4至6倍，两项的总和不得超过30倍。补偿标准虽有提高，但是仍然偏低。因为随着土地生产力的发展和用途的转变，可能带来的累积效益会远远大于目前的补偿标准。上海社科院提供的数据表明，长三角农地征用价格为37.5万-45万元/公顷，农地出让价格为210万-525万元/公顷（一级市场），农地市场价格为1125万-2250万元/公顷（二、三级市场）。由此看出，农村集体及农民所得大概为出让价格的1/10，而农地出让价格仅为农地市场价格的1/5。按土地原有用途进行补偿，不能体现土地的潜在收益和供需变化。事实证明，农地一经征用，其用途改变使地价大幅上升，本应由农民获得的收益被征用者拿去了。
（三）征地程序不规范
征地程序不规范包括相关的规定不明确、对被征地者的权益不尊重、在他们的利益受损时得不到申诉和救助等，实质是利益的调节机制和保障机制不健全，导致征地者和被征地者矛盾的激化。
1.征地的相关规定不明确、不完善。一是《宪法》对农村土地的产权主体－－农村集体，没有指明是哪一级组织，是按份所有还是公共所有，使土地的集体产权难以落实和合理维护；二是对土地征用的审查没有纳入规范程序，有些必要过程被人为省略，使部分投机者有机可乘，获取非法征地收益；三是土地征用程序与农地转用、建设用地等审批程序混杂在一起，在立法规范上缺乏条理性和清晰度，使相关规定和政策难以贯彻落实。
2.被征地农民缺乏知情权和参与权。一些地方只强调农民必须服从国家利益，而忽视了他们的知情权、参与权。调查发现，地方政府有关部门或村委会，在征地中缺乏透明度，参与的主体仅仅是征地调查人员、乡政府有关领导、用地单位和农村集体的个别领导，而被征地的农民没有发表意见的机会。虽然《征用土地公告办法》规定了相关程序，但农民知道消息时，往往征地已获批准，实质是征地的协调机制不公平，剥夺了农民维护自身权益的机会。
3.对被征地人的申诉和救助措施不力。《土地管理法实施条例》规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成，由批准征地的人民政府裁决”。这样的规定是计划经济的产物，在市场经济下是否仍然适用？补偿标准是政府定的，有了争议还找政府，实际是错位的裁决方法，是征地保障机制缺失的体现。因此，要求现行立法对征地的司法申诉和行政救助等措施做出明确、全面和合理的规定。
三、征地利益失衡的表层原因和根本原因
征地中的利益失衡问题，产生的表层原因很多，包括土地所有制的缺陷，征地农民、用地单位和地方政府的不平等地位，以及定价机制不完善等；而根本原因是征地制度中的利益机制不合理和不健全。
（一）集体土地的所有权不完整
我国《宪法》和相关法律规定，农村土地包括宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。但是，对于“农民集体”作为土地所有权主体及其运行原则，对于“农民集体”作为产权代表和执行主体的地位和作用以及与农民个人之间的利益关系等实质性问题，并没有明确界定。“农民集体”难以行使对土地的管理和监督，造成集体土地所有权的虚置。具体表现为，既不能根据自己的意愿将土地卖给其他农民集体，也不能按照自己的需要购买其他农民集体的土地，更不能购买国家所有的土地。可见，农民的土地所有权是不完整的，并受到种种限制，使相应的集体利益也受到损害。
（二）农民不能维护土地权益
城市化和工业化导致土地增值。按理讲，应当是土地的所有者－－农民集体直接受益。但事实恰恰相反，在土地补偿上农民没有力量参与博弈，甚至没有议价的权利。有些地方的土地交易是黑箱操作，导致徇私舞弊，使农民极度不满。农民转移给国家的是土地的所有权，其价钱却很便宜；而国家出让给开发商的是土地的使用权，其价钱比征地价高几倍乃至几十倍。
（三）用地单位的利益驱动
征地成本是投资成本的重要组成部分。集体土地征用为国有土地，征地补偿费并不是由政府支付，而是由用地单位支付，因此如何降低开发成本，是每个用地单位必须关注的问题。据《中国农业统计资料》统计，近3年来，平均每天约有57个村落结束它们的历史。在我国，非公共利益的征地剥夺了土地所有者的发展权，给农民集体带来了巨大损失。非公共利益的征地，除了不符合社会主义正义原则外，还会带来“征而不用”、“征而迟用”的浪费现象。近年来土地价格快速上涨，土地在融资、保值、增值方面的作用显著。因此，用地单位在申请时想多要土地，有的采取了未批先占、少批多占等手段。一些开发商通过违规操作拿到很多土地，然后进行倒卖，从而获得丰厚收益。
（四）地方政府的角色错位
在计划经济体制下，政府直接干预经济活动，影响其调控效能的发挥。在向市场经济转型中，政府面临角色转换的难题。一方面，政府部门不愿失去支配和管理土地的权力；另一方面，市场经济要求政府职能的转换。在土地交易中，政府既当“裁判员”，又当“运动员”，这种角色的错位，不仅违反了公共法人不得谋利的原则，也损害了征地农民的权益。当前，“土地财政”成为城市经济发展和基础设施改善的重要财源，成为显示地方政府“政绩”的捷径。当然“土地财政”的形成有其客观原因，主要是在现有的税收体制下，中央获取的财政收入太多，而地方又太少，必然选择出卖土地来补偿。这样，地方政府在经济和政治的双重刺激下，希望扩大征地规模，甚至不按国土规划，提前和超额征用土地就不足为奇了。
（五）征地定价机制的缺陷
一是征地价格不公平。按照马克思的地租理论，土地价格实质是土地索取（地租）权的价格。目前，不论是来自理论界的诟病，还是实践中农民对征地的抵抗，以及高发的征地上访都充分说明现行征地补偿标准的不合理。法定补偿标准过低属于规则不公，造成的后果则是结果不公。
二是按产值倍数制定的标准欠科学。按照土地估价理论，基本原则是定价要以土地的最高、最佳使用为前提。按征用前3年平均产值计算，有一个种植结构问题，如果不是最佳使用，计算标准就不公平。且“土地年产值”是个不易确定的数值，计算时主观性很强，增大了征地补偿的随意性。
三是征地补偿未包含土地的增值部分。由于征地制度形成于计划经济时期，明显带有农民支援国家建设的色彩，农民集体的土地从来没有被作为商品看待。因此，征地补偿不是市场定价，仅是维持农民生存的补偿。由于被征农地的用途改变，通常会导致地价飚升。这样，征地前的计划性运作和征地后的市场化运作，出现了巨大的利益落差。
四是在地区地价的差异上欠考虑。一个地区的基础地价是由区域经济条件决定的，任何土地价格的形成均受区域经济的制约和影响。由于农地产值趋向一致，以此作为测算标准，无法反映各地区的地价差异。
征地补偿机制的缺陷，严重阻碍了失地农民转为市民的进程。大量失地农民由于不能得到合理补偿，因而无力在城市购买住房。不合理的征地价格鼓励农民守住土地不放，使他们成为身份在农村、打工在城市，需要长距离迁徙的“候鸟”，显现出浪费无穷、痛苦无边的不和谐状态。
四、完善征地制度及其利益机制的对策
完善征地制度的实质是要健全与征地密切联系的利益机制，包括利益形成、利益分配、利益协调和保障等机制。一方面，要充分肯定政府依照法定的权限和程序，可以征用农民集体土地；另一方面，要在制度上形成对政府权力的必要制约，以保证被征地农民和集体的合法权益。
（一）明确各方法律地位，改进利益形成机制
应采取积极措施，明确征地各方的法律地位，特别要维护农民和集体的土地权益，健全和完善利益形成机制。
1.赋予集体土地与国有土地平等的权利。目前，我国两种公有制的土地不能“一视同仁”，形成严重的二元体制。这就要求赋予集体与国家平等的所有权，在坚持土地公有的前提下，实行“同地、同权、同价”。
2.赋予农民参与征地谈判的平等地位，使农民对征地过程有知情权、参与权、监督权和申诉权，对政府征用土地的必要性、可行性、合法性，进行有效的监督和制约。
3.依法解决被征地的主体不到位问题。由于代表农民的集体经济组织是虚置的、缺位的，造成非农村集体组织的领导、部门、单位越位、抢位、侵权，这种无视被征地主体的做法，必须通过立法予以纠正。
（二）合理界定征地范围，改革利益认定机制
《宪法》和《土地管理法》规定，因“公共利益”需要可以征用土地，因此对“公共利益”要有明确解释和严格界限，形成科学的利益认定机制。
1.明确公共利益的界限，严格控制征地范围。可引入“公共产品”的概念，按其属性来判别和界定公共利益，把公共事业项目与经营赢利项目严格区分开来，避免赢利性项目搭乘公共利益的“便车”。
2.明确“纯公共产品”与“准公共产品”的判别标准。在征地中要根据纯公共产品与准公共产品的区别，制定不同的安置政策和补偿措施，以便更好地维护被征地农民的权益。
（三）明确政府管理职责，强化利益调控机制
1.正确行使征地权力。征地权是国家的强制性行政权力，政府是这一权力的执行者和维护者，应当严格遵守征地用于公共利益的原则，决不允许以国家建设的名义，牟取非法的超额利润。
2.通过土地规划来调控建设用地。通过征收土地所得税或土地增值税，来调节土地市场的运行，真正发挥市场配置土地资源的基础性作用。
3.政府部门必须依法征地。在征地中要“为民谋利”，而不是“与民争利”；要逐渐构建一套公正、合理、规范的征地程序和操作标准。
（四）坚持市场定价原则，优化利益补偿机制
从市场经济的角度看，不管是谁来征用土地，实质都是土地使用权的转移，必须依照市场价格给予合理的补偿。因此，要让农民平等地参与补偿谈判，具体建议如下：
1.修改《土地管理法》中按“平均年产值”倍数计算征地补偿的规定，制定出更加合理、规范和能为多数人接受的计价方法。征地补偿既要包括被征地者的直接损失，又要包括他们的间接损失；既要考虑被征地者的眼前利益，又要考虑他们的长远利益。
2.要按市场原则进行征地补偿，不应以农用地的价格来确定补偿标准，而应以建设用地的价格来评估与确定补偿标准，避免土地一级市场与二、三级市场的过大差价。
3.农民作为弱势群体，除了按照市场机制补偿以外，还要对农民实行倾斜性保护政策，使他们在保证生存的基础上，还能得到可持续发展。
（五）合理调配补偿费用，完善利益分配机制
分配征地补偿费时，应合理规定集体留存的比例。土地补偿费在农民和集体间的分配，目前还缺乏细化的、可操作的规章。实践中各地的做法不一，处于无序状态。在土地补偿资金的分配中，乡、村、组层层截留的现象比较普遍。在资金的分配比例、发放时间、发放对象上随意性较大。建议规范征地补偿费的比例，在承包地被征用后，农民与集体可参照原先承包收益的比例分配补偿费，并为失地农民建立稳定的社会保障制度。
（六）健全调解和诉讼制度，强化利益保障机制
加强法制建设，健全调解和诉讼制度，是强化利益保障机制的必要手段。补偿安置纠纷是征地中最集中、最多发的矛盾，又是政府与农民之间的民事冲突，应采取有效的法律途径予以缓解和化解。如果无法达成协议，政府和农民都可将案件送交法院处理。法院可以要求双方聘请独立的土地评估师，提供土地评估报告，并由法庭做出调解或判决，以完善征地的利益保障机制。
作　　者：张永岳    陈承明
出　　处：《中国房地产》
单　　位：华东师范大学
经济类别：三农问题
库　　别：中经评论子库