江宁社保网上办事大厅:新形势下对我国农村养老保险制度 - 听雨轩 - gs1800 - 和讯博客

一、导论

农村养老保障包括家庭养老保障和农村社会养老保险。我国农村除了少数发达地区,绝大部分地区的基本养老模式是“家庭养老+社会救助供养”。

1、家庭养老

家庭养老是以家庭为单位,由家庭成员主要是年轻子女或孙子女赡养年老家庭成员的养老方式,主要是经济上供养、生活上照料、精神上慰籍三方面。建国后,党和政府努力在农村建立和发展新的社会保障体系,但家庭在养老中的地位并未发生根本动摇,其作用也未为其他养老方式所取代。有些地方采取行政或法律手段巩固和强化家庭养老,如实行村厂挂钩、签订赡养协议书等;还有些地方鼓励低龄健康老人开展老有所为,走积极养老之路,一些乡镇将部分山林、渔塘划给老年人经营,鼓励他们将劳动收入作为养老费用。

2、社会养老

(1)五保供养。改革开放前,社会对农村无劳动能力、无生活来源、无法定抚养义务人的孤寡老人在吃、穿、住、医、葬五个方面给予照顾和物质帮助,供养经费从集体公益金中开支。实行家庭联产承包责任制后,供养五保户的款物主要从村提留、乡统筹费、乡镇企业上交的利润或集体经营项目中提取的经费中列支。

(2)优待抚恤。国家对在革命事业或国家安全作出贡献的军人及家属实行特殊的社会保障,保障资金主要由各级财政和农民群众统筹负担。

(3)退休养老制度。集体经济较发达的乡镇或村,从集体积累中列支养老基金,对已进入老年的农民按月支付养老金,一些地区对老年人医药费按一定比例报销。从全国范围看,享受养老退休金的范围大致分为四类。第一,凡是达到规定退休年龄的农民都可以享受退休待遇,定期或不定期地从乡村经济组织中领取相应的养老退休金。实行这种办法的,主要是沿海靠近大中城市的郊区或经济条件比较好的乡村。第二,主要是对那些因工伤残丧失劳动能力的农民,定期发放一定金额养老金。第三,对少数年事已高,不能继续胜任工作的老干部、老党员、老模范,实行养老退休办法。第四,对乡镇企业职工发给数量不等的退休金.

(4)养老储蓄或商业养老保险。随着农村部分居民生活日渐富裕和保险业的发展,一些农民参加了各种形式的农民养老保险。这既可作为未来社会养老保险的补充形式,也可为将来向社会化养老制度转轨奠定基础,缓和老龄化高峰期支付养老费用的困难。

(5)农村社会养老保险。民政部门从1991年开始在农村经济发达和比较发达地区推行农村社会养老保险试点。根据农民自愿、在政府组织引导下,从农村和农民的实际出发,保险资金以农民个人交纳为主,集体补助为辅,国家予以政策扶持,实行储备积累的模式,建立个人养老保险基金帐户,根据积累的资金总额和预期的平均领取年限确定养老金的领取标准,交纳标准和支付标准实行多档次。

二、我国农村养老保险制度问题概述

1、农村社会养老保险制度实施存在不利因素

狭隘的小农经济观念使农民只看眼前利益,在健康情况下不愿出钱进行卫生保健投资,对建立社会保障制度不够关注。市、县、乡领导干部未能把建立健全农村社会保险工作列入重要议程,领导层重视不够,基层干部缺乏对工作重要性的认识,积极性不高。农民对这项工作认识模糊,对参保后能否领到养老金表示怀疑,认为交纳养老保险费是政府的乱收费行为。同时,农民收入增长长期低迷,无力从微薄的收入中拿出一部分来筹集保障资金,加重了社会保障资金筹集的困难。中小城市急速扩大,土地被征用,部分农村人口转变为城市居民,若年轻时未进行养老保障个人账户积累,年老时则会因缺乏保障而落入贫困。据《中国统计年鉴(2002)》,我国城镇社会养老保险的参保人数占应保人数的72.2%,而农村社会养老保险的参保人数仅占总人数的5%,覆盖面相当窄。

2、保险资金筹集和管理不规范

农村社会养老保险《基本方案》规定:农村社会养老保险在资金筹集上要坚持以“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持”的原则。在农村工业能够使农村集体经济有一定的实力支撑农村养老保险的地方,或者农民家庭收入由于经营特色农业而比较高并且集体经济能力较强的地方,社会保障的开展不会遇到太多障碍。对于经济实力不强的中西部农村,存在很多难解问题。集体经济实力不强时,农村社会保障资金的来源主要是农民个人,全由农民自己缴费的保险已不具备“社会”保险含义。社会保障制度的管理是一项技术性很强的工作,但在农村社会养老保险实践中,很少有地方能够保证管理上不出问题。由于缺乏专业人才和严格的管理制度,机构设置不健全,多数地方的养老保险基金由当地民政部门独立管理,征缴、管理和使用三权集于一身,缺乏有效的监控机制,如若当地民政部门或政府挤占、挪用挥霍农村养老保险基金,农民的养老金将失去保障。

3、农村社会养老保险在制度上存在不稳定性

农村社会养老保险制度的建立、撤消,费用的筹集、运用以及保险金的发放,按地方政府部门制定的规章制度执行,没有依照严格的法律程序,不是农民与政府的持久性契约。养老保险缴费是一个持续十几年甚至几十年的过程,这一过程的顺利完成需要三个条件,农民的收入水平较高且稳定农民对保险基金的管理者充满信心、养老保险制度能够持续到农民老年获得回报之后。但目前农民收入时高时低,无法按时足额缴费,农民对现在交钱若干年后获得回报缺乏信心,有些地方的农村社会养老保险已经停办。这种不稳定的保险制度不但不能保障农村的稳定,反而会给农村的社会和经济稳定埋下隐患。

4、农村社会养老保险制度的立法层次较低

1986年国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》,对实行劳动合同制职工的养老保险进行了尝试性改革。1991年国务院开始讨论如何建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人养老储蓄的多层次养老保险法律制度,国务院有关部门开始制定实施方案。20世纪90年代,中国政府开始考虑在农村地区建立养老保险制度。1992年,民政部发布《县级农村养老保险基本方案(试行)》,提出建立“以个人交纳为主,集体补助为辅,政府给以扶持”的农村社会养老保险制度,以保障老年人基本生活。这是第一部关于农村养老保险的部颁规章,可见整个农村社会养老保险制度的立法层次很低。

三、探索可持续发展的我国新型农村养老保险制度模式

我国是一个农业大国，14亿人口中有8亿多在农村，而农业在我国国民经济中起基础性的作用，农业是其他产业的原料来源和产品的主要消费群，针对我国目前提出的新政策，实现共同富裕就必须缩小城乡之间的差距，目前国际和国内的形势都很严峻，所以国家提出了建设新农村的政策，所谓“新农村”包括个方面，即新房舍、新设施、新环境、新农民、新风尚。关系到新农村建设成功与否最基本的就是要建立健全我国新兴农村养老保险制度模式。我国农村社会养老保险基本制度的实施可以追溯至上个世纪80年代末，国家在部分发达的农村地区试点的基础上，1992年由民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称“方案”），并决定在全国有条件的地方逐步推广。然而由于一些众所周知的原因，这个“方案”仅试行了几年就举步维艰了。因此，目前理论界普遍认为，我国农村基本养老保险制度都尚未成型，可持续发展无从谈起，或者认为讨论我国农村社会保险制度的可持续发展问题为时尚早。然而，我认为，正是因为推行我国农村社会养老保险制度的坎坷曲折，所以更值得从理论上进行可持续发展模式的探讨。近年来，一些经济富裕的地区一种新型的农村基本养老保险制度模式正在崛起，因为这种模式根本不同于原来实施的“方案”，故称其为“新型的农村基本养老保险”。这种制度模式能否可持续发展，不仅关系到新型的农村基本养老保险制度本身的科学性与合理性，更为重要的是它攸关我国农村社会养老保险制度发展的生命力。

 1、新型农村基本养老保险制度模式的作用分析

新型的农村基本养老保险制度具有明显的社会效益、经济效益和政策效益。从社会效益来看，解决了广大农村居民老有所养的后顾之忧，更大程度地实现了社会的公平，更好地发挥社会“稳定器”的调节作用。从经济效益看，直接增加了农民的收入，有利于缩小和缓解城乡居民收入不断扩大的趋势。如苏州市，在新型的农村基本养老保险制度快速推进的2003、2004两年，也是农民收入快速增长的两年，2001年苏州农民人均纯收入增幅为6.1%，2002年增幅为6%，2003年为8.8%，2004年为12.31%。据估算，全市农民养老保险和农村老人基本养老补贴这两项制度就使农民人均增收达300元，拉动了农民人均纯收入近5个百分点。农民收入的增加直接刺激了消费市场，从而也推动了生产增长。经济发达地区农村基本养老保险制度的普及无疑对加快人口城市化和城乡一体化进程以及产业结构的调整具有十分重要的作用。新型的农村基本养老保险制度还具有十分明显的政策效应，因为新型的农村基本养老保险制度是原有“方案”的进一步完善和提高，它是工业化城市化发展到一定水平的必然产物，具有十分重要的经济和社会效益，因而它代表了我国农村社会养老保险制度发展的方向，对我国农村社会养老保险制度的发展具有典型性和示范性。

新型的农村基本养老保险制度模式是部分经济发达的农村地区对我国农村原有的社会养老保险制度的改革和探索，因而它一定程度上具有农村社会养老保险制度本身的一些问题，同时作为一种新型的制度模式又面临新问题的考验。目前存在的主要问题：一是立法的依据不足。目前推行农村社会养老保险的主要依据还是1992年的(县)级农村社会养老保险基本方案，而这个方案已明显落伍了，由于没有关手建立农村社会养老险制度的专门法规，各地农保实践中存在许多困惑。他们在制定本地农村社会养老险办法时找不到比较有力的立法依据，只好各自为政，把办法确定为暂行办法，大大降低了地方立法的规范性和长期性、稳定性。二是资金的可持续性问题。目前新型的农村基本养老保险基金的筹集中，一半左右来自于地方财政(特别是县、乡镇两级)和村级集体积累。在目前地方财政普遍吃紧，而承担的社会事务不断增加的条件下，新型的农村基本养老保险作为一个刚性的制度安排，没有国家和省一级财政的支持，其今后地方经济发展的不确定性对养老基金筹集和待遇支付的风险是不言而喻的。三是基金运营的困境，养老金的保值增值成问题。目前基金以县为单位统一管理，主要是购买国家财政发行的高利率债券及存在银行。在银行低利息时期，养老基金保值都困难。增值更是无从谈起。以县为单位的基金管理模式在技术层面上也难以胜任基金的保值增值。四是农村养老保险基金管理的弊端。目前以县为中心的农村养老保险管理体制，使得基金分散、运行层次低和难以形成规模效益；体制上存在政事不分的弊端，县级农村养老保险经办机构实际上担当了管理者和投资者的双重角色；同时，县级管理农村养老保险基金存在着管理手段缺乏、规模不经济、易于受当地行政干涉、容易发生道德风险等弊端；五是新型的农村养老保险制度与城镇养老保险制度的接轨问题。尽管确定了体制转轨，但并未形成合理的转轨成本筹集与分担机制，在实际操作中，更多地是通过与企业的讨价还价。因此，能否实现农村养老保险制度与城镇职工的养老保险制度的平稳过渡，把乡镇企业职工纳入城镇职工的养老体系，试点结果是否具有推广性尚待观察。
　　综上所述，新型的农村基本养老保险制度较原“方案”，克服了原制度设计中存在的一些问题，因而制度本身更为科学和合理，是体制的上一次创新，是制度上的一次飞跃。但是新型的农村基本养老保险制度又面临上述一系列问题的考验，这些问题集中表现在新型的农村基本养老保险制度能否做到可持续发展，尤其是融资上的可持续性。从目前来看，这一问题还未引起足够的重视。

2、新型农村基本养老保险制度模式的选择

(1)、我国新型农村基本养老保险制度模式的产生

新型的农村基本养老保险制度是在对原“县级农村社会养老保险基本方案”进行深刻反思条件下，经济发达的农村地区仿照城镇社会养老保险制度的框架，在我国部分经济发达的农村地区推行的一种新型的社会养老保险制度。从产生的时间看，原“方案”制度缺陷以及外部条件不成熟所导致农村参保率的下降和退保率的不断上升，农村社会养老保险进入一个全面清理整顿、停滞滑坡时期为新型的农村基本养老保险制度的产生提供了契机。从产生的地区看，主要在工业化城市化发展快速、农民非农化程度较高，而且集体股份经济相对较为发达的地方。典型的是广东的东莞和江苏的苏州这两个地级城市以及在上海北京和天津等大城市的郊区。从产生的原因看，持续的经济高速增长，为解决农村养老保险积累了必要的财力，尤其是集体经济份额的增强，使市（县)、镇两级财政和村级集体组织都能够对户籍地农民参保实行相应的补贴和补助。东莞市2000年由市财政出资10亿元作为基础资金的新型的农民基本养老保险制度正式建立。从2001年起，东莞所有20至60岁的男性农民、20至55岁的女性农民全部进入社会养老保险的安全网。苏州县(市)本世纪初以来也加快了农村基本养老保险制度的探索和尝试，2003年4月苏州市颁布了《苏州市农村基本养老保险管理暂行办法》，对全市各市、区的农村基本养老保险制度的框架进行了相对的统一，这标志看基本养老保险“苏州模式”的正式建立。截至2005年3月末，苏州全市农村劳动力累计参加基本养老保险人数达到155万人，已有70万农村老人每月享受着80元至150元的养老补贴，农村劳动力的参保率和老年农民养老补贴的覆盖率均达到80%左右，居全国领先地位。
(2)、新型农村基本养老保险制度模式的内容与特征
　　无论是“东莞模式”、“苏州模式”还是“郊区模式”，虽然各地做法不完全相同，但是其核心内容、基本的制度框架还是具有诸多共同的特征，且这些特征又明显不同于原有“方案”。新型的农村基本养老保险模式的特征主要在于以下几个方面：
　　1）参保对象由原乡镇企业职工、农村干部、民办教师、复员军人等为主转变为从事农业生产的劳动力为主体。原“方案”实施中，由于纯农户参保没有相应的集体补助，因此，纯农户参保的并不多，而新型的农村基本养老保险制度明确以从事农业生产的农村劳动力为主，对农村各类企业及其从业人员，要求参加城镇企业职工基本养老保险。
　　2）建立了“个人缴费、集体补助和地方财政补贴”三方分担保险费的筹资机制。这是新型的农村基本养老保险模式最为显著的特点，也是新农保和老农保的一个根本的区别。1992年民政部制订的“县级农村社会养老保险基本方案”中规定了“个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的资金筹措原则，但在具体的实施中对参保的农民来说，集体补助无望，国家扶持空话，社会养老保险实质上是一种个人养老储蓄。新型的农村养老保险制度中市(县)、乡镇、村三级补助补贴的资金约占一半左右，个人缴费的比例一般不超过50%，较好地体现了个人、集体、国家三者在养老保险制度中的责任，因而激发了广大农民参保的热情和积极性。
　　3）确立了合理的筹资基数和筹资标准，确保了农民退休时的养老待遇能够保障基本的生活。新农保参照城镇企业职工基本养老保险的办法，制订了较为科学的筹资基数和筹资标准，农民的基本养老金与参保人的缴费基数和缴费年限挂钩“东莞模式”缴费基数按每人每月400元核定，从2002年起每年递增25%，2000年11月至2005年12月，所缴的保险费为当年缴费基数的11%“苏州模式”缴费基数按照当地上年农民人均纯收入或参照上年城镇企业职工平均缴费工资基数的50%左右确定，按缴费工资基数的11%建立个人账户。如果累计缴费满15年以上，农民的养老待遇大致能够达到40%的替代率。这样能够保障参保人退休时的基本生活，克服了老农保保富不保贫”和绝大多数农村居民由于选择的投保档次过低出现的养老待遇主子养老作用微乎其微的尴尬。
　　4）养老基金采用社会统筹与个人账户相结合，大账户小统筹的模式，改变了老农保的单一的个人账户的模式。如“东莞模式”中规定，当年所缴的保险费为当年缴费基数的11%，其中将8%记入个人账户“苏州模式”规定国家、集体的补助补贴和参保个人缴纳的基本养老保险费总额或由个人全额缴纳的基本养老保险费，90%左右记入个人名下，建立个人账户；10%左右建立统筹基金，适时为已享受基本养老金的农民适当增发养老金，以及给参保死亡人员家族计发丧葬补助费。
　　5）与城镇社会养老保险制度可衔接。新型的农村基本养老保险制度框架基本与城镇职工的基本养老保险制度相一致，区别主要在于缴费基数的不同，通过调节缴费基数可以实现城乡基本养老保险制度的衔接。因此，也可以说新型的农村基本养老保险制度是通向城镇职工基本养老保险制度的基本平台。在苏州实施新型的农村基本养老保险制度过程中，明确规定，具备条件的乡镇企业职工可直接加入城镇职工基本养老保险制度，暂不具备条件的，先加入农村基本养老保险制度，在实施步骤上，采取逐步过渡的措施，即根据农村各类企业的实际情况，采取调节缴费基数的过渡办法，逐步实现并轨。

3、新型农村基本养老保险制度模式可持续发展的机制建设

新型农村基本养老保险制度模式的产生是我国部分经济社会发达地区工业化城市化发展的必然要求，随着我国整个经济实力的增强，城市化水平的提高，新型的农村基本养老保险制度将覆盖越来越多的农村地区，成为我国农村社会养老保障体系中最为重要的一个环节。因此，对新型的农村养老保险制度可持续发展的问题应引起我们足够的重视。从目前情况来看，主要应建设好“六大机制”。

(1)、建立新型农村基本养老保险制度的法律保障机制

这是新型的农村基本养老保险模式不断发展的基本前提条件。立法先行是社会保障制度作为社会政策和国家制度安排的特征的具体体现。在目前不具备全国统一立法的条件下可单行立法或制订地方性条例。对目前经实践证明一些好的做法和经验的制度创新和制度安排，尽快以立法的形式确立巩固下来。建议制定地方性法规对新型的农村基本养老保险的参保对象、范围，法定权利，各级政府的责任，财政拨款支持的初始额度以及逐年增长的比例，农村社会养老保险机构的设置，基金的筹集、管理、发放，公民享受养老保障的程序，侵害公民社会养老金权利行为的处置等，作出具体规定。在条件成熟时单独制定全国农村社会保障法案。使农村养老保障工作有法可依，改变目前农村养老保险工作一直是依靠行政力量推动的局面。

(2)、建立公共财政对新型农村基本养老保险制度的支持机制。

农村基本养老保障基金主要依靠政府公共财政支持，这是发达国家建立农村社会养老保险制度的基本经验。要保证新型的农村基本养老保险制度的正常运转，地方财政预算每年要确定一定的比例，切出专门的一块，充实农村社会养老保障基金，而且要随经济的发展同步增长。目前，由于城镇社会养老保险已使中央财政困难重重，省级财政也主要对落后地区和欠发达地区的社会保障进行转移支付，新型的农村基本养老保险完全依赖于地方财政，但从长期发展来看，新型的农村基本养老保险制度建设要逐步体现中央财政和省一级财政的责任，这是可持续发展的重要条件。在目前情况下，可通过税收和相关金融优惠政策来支持新型农村基本养老保险制度的发展。
(3)、建立农村基本养老保险基金保值增值的机制

农村社会养老基金的保值增值是目前养老基金面临的共同问题。从国外的做法来看，养老基金进入资本市场是实现其保值增值的主要途径。因此，国内不少学者提出了农村养老保险基金通过私营专业机构进行市场化运作的建议。笔者不太主张农村养老基金通过资本市场进行商业化运作实现保值增值的做法。原因是农村养老基金是农民最基本的养老保障基金，不是发达国家“三只脚”(基本保障、年金保障、商业保障)的养老保障体系，多支柱保障体系，可以实现投资风险的分散，而且由国家出资的基本保障基金，一般也不进入资本市场；其二是我国的资本市场的规范和成熟以及相应的制度建设还有很长的路要走，全国社保基金涉足证券市场几年来，运营的效果尚难理想。其三是商业化运作的成本较高。也有人建议，我国应该从上到下垂直建立各级农村养老保险管理机构，负责养老保险基金的投资经营。这是一个过于理想化的想法，因为这不符合公共管理发展的趋势和要求。农村养老基金的管理思路：一是建立省；市(县)两级政事分开的管理体制，行政单位负责制定政策，事业单位负责基金管理。农村养老基金由省、市(县)共管，省级负责基金管理，县(市)负责基金的收缴和发放；二是尽快出台基金运营优惠政策并拓宽基金运营渠道，确保基金的保值增值。中央政府每年发行农村社会养老保险基金专项优惠债券，或制定农村社会养老保险基金银行储蓄优惠利率；建议确定一定比例，经省级人民政府批准投资一些风险小、收益高的大型基础设施建设项目。这样既保证基金有较高的回报率，又可解决建设资金不足的问题。三是加大基金监管力度，建立开放式的监督机制，完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度，以保证基金安全。适当时，农村社会养老保险基金管理部门应向同级人民代表大会或其常务委员会报告基金运营情况。

(4)、建立新型的农村基本养老保险的风险担保机制

新型的农村基本养老保险财务运行的风险对地方政府的考验主要在于：一是能否保证相应的投保贴补率(50%左右)；二是能否承担转轨的成本(对老年农民的养老补贴)；三是将来收不抵支时能否兑现对参保者的养老承诺，并使养老待遇随经济发展增长。农村养老保险制度不同于城镇职工基本养老保险制度，城镇职工基本养老保险制度发生危机时最后由中央财政兜底，而农村社会养老保险没有中央财政的托底，也没有省级财政的托底，现行的做法隐含着未来制度的风险将全部由地方政府承担，这显然不符合国际上推行农村养老保险制度的通行做法，也有悖于城乡社会养老保险制度的公平原则。为此，笔者建议，从现在起就要未雨绸缪，各级政府建立农村基本养老保险风险储备基金。地方政府(市、县两级)的风险储备基金每年从土地出让金、土地拍卖收入中提取一块，财政预算专门安排一块，预算外收入切出一块，专门用于建立农村基本养老保险的风险储备基金，并列入当年财政预算；中央和省一级也应从发达地区上缴的财政收入和土地出让收人中提取一部分作为风险担保金。各级风险储备金可由省级农村养老基金管理机构进行集中管理。
(5)、建立农村基本养老保险个人账户的弹性机制

新型的农村基本养老保险制度目前还是一个相对封闭的制度体系，从长远的发展来看，必将变成一个开放的制度体系。因此，对个人账户的设计和管理要体现弹性化要求，即能灵活处理“参保人身份、缴费方式、携带转账、中止和恢复、税收减免”等信息，以适应农民在各类经济活动情况下的缴费方式和农民地域流动的需要，保证账户的可携带性，让参保农民可终生随时随地办理缴费、查询和领取养老金的手续。并建立锁定账户，即在参保人达到规定领取养老金年龄之前，不得提前支取账户资金。个人账户最好由具有托管资格的银行保管，并向参保人进行信息披露，让投保人参与管理个人账户。
(6)、建立解决养老保险争议的法律救济机制及时解决养老保险纠纷

没有社会保障的法律救济机构，农民的社会保障权利只能是没有保障的权利，随时有被剥夺和侵害的可能。目前，解决社会保障争议的机构主要设在社会保障管理机构，但是随着养老保险个人账户弹性制度的建立和农村基本养老保险制度覆盖面的不断扩大，以及农民职业身份、地域流动的增多，养老保险争议趋于上升是必然的趋势。因此，适时设立专门的法律救济机构，以便在受保险人认为自己的权益受到侵害时，及时公正地给予救济也是农村基本养老保险制度可持续发展的要求。

四、我国农村养老保险制度的制度创新

1、现行农村社会养老保险制度缺陷分析

根据劳动保障部统计,我国农村社会养老保险出现显著萎缩趋势,无论覆盖地区还是参保人数均有不同程度下降。1998年全国31个省市区中有2000多个县开展农村养老保险,参保人数最多时达到8000万人。但是,到2004年底,全国只有1870个县不同程度地开展了农保工作,参保人员减少到5420万人[1],较1998年减少了32.25%,仅有220万农民领取养老金。我们认为,农村社会养老保险参保率降低虽然是多种因素共同作用的结果,但是,制度设计缺陷则是其主要原因。

第一,保障原则方面,《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《方案》)虽然规定了“坚持社会养老保险与家庭养老相结合”的原则,指出农村社会养老保险应“坚持资金个人交纳为主,集体补助为辅,国家予以政策扶持”。但是,实际操作过程中,由于农村集体经济难以为继,对农村养老保险投入非常有限;并且各级政府也未能承担起资金投入的具体责任,造成财政对农村养老保险支持乏力。因此,在养老保障领域,农民(特别是中西部地区农民)几乎没有得到中央和地方政府的任何资金给付,使农村社会养老保险沦为不具备再分配功能的个人储蓄养老保险,难以发挥社会保障互助共济的功能。我们以湖北省为例进行说明。表1给出了湖北省农村社会养老保险资金的收支情况。

表1    湖北省农村社会养老保险资金的收支情况             （单位：万元）　

年份

上年基金

滚存节余

本年保险

资金收入

本年保费

收入

个人缴

费  用

集体补助

本年基金

运营收益

1999

５７４１０、７２

５４７２、９５

２７５３、８０

２５５４、２０

１９９、６０

２７１９、１５

2000

５９５５７、０４

３５１０、３３

１８８１、５７

１５８９、５３

２９２、０４

１６２８、７６

2001

６１２５、６０

３４７８、０

２１００、０

１７５０、０

３５０、０

１３７８、０

2002

６００４、２９

２３３８、２

１１６３、９

１０２２、８

１４１、１

１１７４、４

2003

３６４８、７９

１１７８、９

５１５、７

４１７、６

９９、９

６５５、８

资料来源：国家统计局，中国统计年鉴（2000-2004）[Z].统计出版社。

表1显示:湖北省农村社会养老保险资金收入随着参保人口的萎缩不断减少。1999年当年保险资金收入为5472.95万元,2003年减少到1178.9万元,降幅达78.46%。集体补助的资金也从1999年的199.60万元,减少到2003年的99.9万元。中央和地方财政则无资金划入农村社会养老保险。换言之,湖北省农村主要还是依靠非制度性的家庭养老,制度化的社会养老保险远离广大农村居民。

第二,现行制度供款额度低,无法保障农民的老年生活,制度缺乏吸引力。《方案》规定农村社会养老保险月交费标准设2、4、6、……等档次;缴纳年限从20岁到60岁,共40年;积累基金保障投保人领取10年养老金(从60～70岁)。即使按照我国《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》规定的最高标准——每月20元供款,且足额缴纳40年,按照领取10年计算,每月可领取养老金80元。据统计,2003年我国农村人均生活消费支出为1943元^[4],月生活消费支出162元。在农民养老金制度缺乏通货膨胀和工资、物价指数调整机制的作用下,40年后每月80元的养老金能够发挥的作用的确值得怀疑。如果按照最低每月2元供款,足额缴纳40年,则每月可领取8元养老金,仅相当于目前农村居民月均生活消费支出的1/10,根本无法为老年人提供有效的经济保障。因此,现行制度无法激发农民的参保积极性。据统计,2003年湖北省农村领取养老金的人口仅有3.5万人,只占全省农村老年人的0.738%^[5],现行制度根本无法满足农村养老保障需求。

第三,《方案》有关农村养老保障覆盖范围的规定,与我国城镇化、非农化的发展趋势相背离,并与现行政策之间存在冲突。例如,湖北省农村养老保险相关政策明确规定:以湖北省境内非城镇户口的农村居民为制度保障对象,实际上是以户籍制度为依据,将农村务农、务工、经商等各类人员的养老保险纳入到农村社会保障体系,忽视了该省城市化进程中农村劳动力大量流入城镇的客观现实,阻碍了二元经济结构的转型,与城市化发展客观趋势相违背。同时,该规定与劳动和社会保障部有关将农民工纳入城镇企业职工范围的建议相矛盾,对农民工社会保障权益城镇化的转变造成阻碍。

2、新农村社会养老保险制度设计

从2006年起,一种全新的农村养老保险政策将开始在中国部分省区市实行。新政策变“个人缴费为主、集体补助为辅”为“个人、集体和政府”三方共同筹资,并且随着人们生活水平的提高,养老金还会相应增加。这一政策规定:今后凡具有农业户口,男16周岁到60周岁,女16周岁到55周岁的各类人员,均可参加新型农村养老保险。参保人可以在规定的范围内自行选择缴费金额标准,乡镇及市区政府财政可在此基础上对其进行相应的补贴。根据缴费标准的不同,参保人在年满60周岁后每月可以领取到数额不等的养老金,养老金的月发放水平均高于当地农民月最低生活保障水平。市区财政除进行配套补贴外,还将划拨一部分资金作为专项储备金,以确保养老金能够根据物价等因素的变化实行动态调整。这一政策最大的突破就是公共财政在农村养老保险的建设中承担了政府的责任。目前已经有北京、江苏、浙江、安徽、四川、新疆等省区率先启动了这一利用公共财政通过多种方式进行补贴的新型农村养老保险制度。

我们认为问题的关键是要根据中国农村的现状,真正建立起适合国情的现实可行的农村养老保险体制,因此,在制定新的养老保险的政策时,应当遵循“根据区域差异和农村劳动力分布状况,分层分类解决农村劳动力的养老问题”的基本思路进行设计。这个思路主要有三个要点:一是考虑到中国农村地区经济发展水平差别较大,农村养老社会保险在全国统一还不太现实,因此体制的建立、基金的来源以及管理应该有所差异;二是对不同层次、不同类别身份的农村劳动力养老保险,应当根据经济水平和负担能力采取不同的解决方式,实行分层分类解决;三是在制度设计时,既要考虑农村养老社会保险制度本身的特殊性,也要考虑农村养老社会保险与城镇养老社会保险制度在未来接轨的问题。

因此,我们在考虑农村的养老保险模式时,可以根据农村的现状将之大致分为四类:

（1）针对外出务工人员的养老保险。中国人民大学社会养老保险问题专家杨立雄最近在深圳、成都、苏州、北京等地经过几个月的调研发现,农民工在年后退保现象非常普遍,广东退保率达到95%,深圳甚至出现恐慌性退保现象。造成这种现象的原因是目前有的地区建立了农民工社保制度,而有的地区却没有建立,农民工在年后想换个地方工作,但是养老保险关系无法转移。并且在农村社保体系没有建立的情况下,农民工如果回乡务农,也无法将保险关系转回农村。在他们看来与其让养老关系转来转去,自己要付出很大的周转成本,还不如退保获取现金更为实惠。针对这种情况,笔者建议可以以县或市为单位,直接在这些务工人员所在地设立个人的养老保险账户,农民在外出打工时可以定期向家乡的账户注入一定的资金,数额以个人承受能力或选择为准,前提是政府对养老保险的缴费标准设立级次,以便满足不同收入层次人群的需求。这种养老保险的模式可以完全按照上文提到的新型的养老保险机制,由个人、集体和国家三方共筹。这样,既避免了因劳务人员流动带来的养老保险基金难以管理,省级之间基金统筹困难等问题,同时,也消除了农民务工人员在进行劳动力转移的时候对养老保险可持续性的疑虑。

（2）针对失地农民的养老保险。随着市场经济的发展,由于基础设施建设占地,城镇建设的扩张占地、工业园区占地、加上土地承包政策等因素导致耕地面积的减少,造成一部分农业人口无土地,这部分人口即失地农民。目前,我国失地农民的总量已超过2400万,预计到2020年,还会有4000余万人进入失地农民的行列。从我国的现状来看,他们的基本生活状况不容乐观,主要表现在:一是无地人口中劳动年龄内人口占的比重大,并且农业人口素质普遍较低,转为城市人口后谋生能力受到削弱;二是由于得到的失地补偿只是一种一次性的短期收入,许多农民无法正确,或者说有效地使用这笔资金,出现短视的消费行为。所以失地农民往往面临着就业和养老的双重压力,生活水平很容易受到影响。因此,我们必须对失地农民采取保障措施,尽可能为他们解决养老的问题,使他们也能分享到工业化的成果。在一般的情况下,土地被征用后,征用方都会对失地农民进行一定的资金或住房补偿。因此这一类型的养老保险的建立可以采取“以土地换保障”的形式,具体方法可以采取政府出一点,集体出一点,农民出一点的办法。市、县政府承担的费用可在土地出让纯收益中列支,集体承担的费用可从土地补偿费中列支,个人承担的部分可在征地安置补助费中抵缴。这一办法适应了我国农村经济不发达、农民收入低、失地农民又迫切需要以低成本来换取保障的现状。

（3）针对贫穷落后地区的养老保险。这里主要是指经济相当落后的一些地区,这些贫困地区主要分布在我国的中西部。由于这些地区纯属自给自足的自然经济,加上传统落后的文化观念,致使家庭仍是主要的生产和消费单位,老年人口只能依靠家庭为之提供养老经济保障;这些地区家庭中一般有较多的子女,并且流动比例较低,能和父母相守,同时他们还对家庭养老寄以厚望,对社会养老保险这一新鲜事物,在心理、生活习惯和价值取向上都还存在着疑虑、观望和不理解等障碍,养老保险的建立存在很大的难度。针对这一情况,这些地区的农村养老保险就应以政府为主。政府必须加大对农村养老保险的宣传力度,还应将贫困省内的一些特困县特别单列出来,成立一个省级建制的养老扶贫单位,统一贫困地区的养老制度。如此,可发挥以省为单位统一保险基金的规模效益。这是因为,省级统筹具有信息灵、专业人才多、投资面宽、运营灵活的优势,有利于提高农民群众对投保的信任度,增强其投保的积极性。同时,由于在全省范围内实行了统一的贫困地区养老保险制度,中央在对这些地方进行养老补充投资时,也便于统一规章制度。

（4）针对普通农民的养老保险。这里的普通农民是指除了上述三类农民以外,以土地为主要生活来源,短期内不打算离开本土发展的农民。这些农民仍然以土地收入作为自己生活的主要来源,但是同时也经营一些副业作为自己收入的补充,例如种植经济作物或者是做一些生意。尤其是在经济发达地区,这些情况尤为突出,甚至副业成为他们主要的收入来源,可以说,我国绝大多数的农民都是属于这种情况。在经济发展水平上,不同的地区也存在着一些差异。对此,我们不妨参照国家高等教育考试将生源按照地区进行区别对待的做法,将这些农民的分布地区分为三个层次。需要注意的是,这一划分是根据各地的经济发展水平来进行的。即将各个省、直辖市和自治区按照GDP的高低,结合人均GDP和购买力的高低综合考虑,将其分为高中低三个层次。在具体的操作方面,我们可以以新颁布试行的农村保险政策为基础。对于GDP高的层次我们暂且称为A类地区,中、低层次依次称为B类、C类地区,可以减少国家的财政补贴,适当增加个人的缴费比例,同时,保障的水平也应当适当提高;对于C类地区则是加大政府的补贴力度,减轻个人的缴费负担,但是相应的,养老金的保障水平也较A类和B类地区低。B类地区则是介于两者之间,视具体情况而定。这样,各地的农民都能够依照自己当地的经济发展水平来选择适合的保险费率。同时由于各地存在着不同水平的保险水平,因此还可以在一定程度上调节劳动力的流动。这种分层方法只是初步提供了一个基本的框架,实际的操作则需要结合各地具体情况进行科学合理计算与评估。

3、相关配套措施

分层分类的办法只是解决农村养老保险的一个基本思路,具体在实践中,还有许多复杂的问题要去应对,所以相应的配套措施必须要跟上。具体而言,包括以下四个方面:

首先,养老保险基金的管理问题。由于我们提出的农村养老保险不同于现有的城市养老保险,而是根据不同的情况实行不同的体制和机制,因此,基金管理应当有不同的管理模式。但就总体而言,不同的管理也有共同的特征,这些共性可归纳为:(1)各级人民政府都是责任人,要对养老保险担负指导、管理、监督的责任。有责任建立健全约束机制,完善规章、制度、办法。(2)规范养老保险管理机构的工作行为,特别是对基金、业务、财务管理等方面要有具体的、可操作性的措施,逐步将基金工作纳入法制化轨道。(3)制定扶持养老保险基金增值运行的优惠政策。如政策亏损补贴、大额高息储蓄、委托金融机构代为增值等办法。有条件的富裕地区可以成立省级资金营运公司,聘请专家学者,组织班子专门从事基金增值经营,创造条件尽快上市,或用于国家重点工程,以获取更高的收益。同时积极借鉴商业保险的成功经验,不断开拓农村养老保险基金增值的新领域。

其次,经办机构的经费、人员的工资应由各级财政承担。应由从前的自收自支改为地方财政全额拨款,不再从农村社会保障基金中提取管理费,降低运营成本,让利于农民。使农民真正感受到是党和政府为他们办了实事、好事。必须特别指出的是,农村社会养老保险个人账户的结付利率紧跟着银行利率变化进行大幅度调整的做法是不可取的,因为这样会使农民感到自己缴纳的钱被打了折扣。所以财政应当给予一定的补贴企业职工、机关事业单位职工社会养老保险已经有了这样的做法。总之,关键的一点就是让农民感受到政府真正在为自己管钱,为自己谋利。

再次,建立激励机制,出台相关扶持政策,鼓励农民自觉投保。在“群众自愿投保”的基础上,要提高投保率,要有一定的激励约束措施。例如,对于积极按时缴纳保费的个人采取适当的减免鼓励，贫困地区观念落后,农民往往认为把钱交给别人替自己养老是一件很不保险的事,但这并不意味着他们拒绝接受新政策。我们将人口老化的前景,家庭养老在未来衰落的趋势及社会养老保险的科学性、必要性和紧迫性结合农民的切身利益讲清楚,以恰当的方式宣传到位,相信贫困地区的农民群众是完全可以理解的,也一定能积极支持和自觉参加养老保险。否则,在应对“白发浪潮”时,难以达到“老有所养”的目的,由此也就失去了建立农村社会养老保险制度的意义。当然,制度本身要有足够的吸引力,起码要做到让群众觉得对养老保险的投资比银行存款来得划算。

最后,还要强调的一点就是,在对养老保险进行大力宣传的同时,我们不能忽略对中华民族传统美德的教育宣传,每一个子女都有着孝敬、赡养老人的义务。毕竟,我们建立农村养老保险的最终目的还是要让老人能够有一个安详、舒适的晚年生活,对此,子女也同样有着不可推卸的责任和义务。

五 、结束语

本文要点可以归纳如下：

（1）我国农村养老保险问题概述：农村社会养老保险制度实施存在不利因素、保险资金筹集和管理不规范、农村社会养老保险在制度上存在不稳定性、农村社会养老保险制度的立法层次较低。

（2）探索我国可持续发展的新型农村养老保险制度模式。       

首先近年来，一些经济富裕的地区，一种新型的农村基本养老保险制度模式已经出现，因为这种模式根本不同于原来实施的“方案”，它的主要特征是：参保对象由原乡镇企业职工、农村干部、民办教师、复员军人等为主转变为从事农业生产的劳动力为主题；建立了“个人缴费、集体补助和地方财政补贴”三方分担保险费的筹集机制；确立了合理的筹资基数和筹资标准，确保了农民退休时的养老待遇能够保障基本的生活；养老基金采用社会统筹与个人帐户相结合，大帐户小统筹的模式，改变了农民保险的单一的个人帐户的模式；与城镇社会养老保险制度可衔接。

其次又分别从社会效益、经济效益和政策效益出发对新型农村基本养老保险制度模式进行了分析，新型的农村基本养老保险制度较原“方案”，克服了原制度设计中存在的一些问题，因而制度本身更为科学和合理，是体制上的一次创新，是制度上的一次飞跃。但是新型的农村基本养老保险制度又面临上述一系列问题的考验，这些问题集中表现在新型的农村基本养老保险制度能否做到可持续发展，尤其是融资上的可持续性。要做到这一点，应建设好“六大机制”，新型农村基本养老保险制度的法律保障机制、公共财政对新型农村基本养老保险制度的支持机制、农村基本养老保险基金保值增值的机制、新型的农村基本养老保险的风险担保机制、农村基本养老保险个人帐户的弹性机制和及时解决养老保险争议的法律救济机制，及时解决养老保险纠纷。

（3）创新我国农村养老保险制度的制度设计。先对现行农村社会养老保险制度进行了缺陷分析，我们认为问题的关键是要根据中国农村的现状,真正建立起适合国情的现实可行的农村养老保险体制,因此,在制定新养老保险的政策时,应当遵循“根据区域差异和农村劳动力分布状况,分层分类解决农村劳动力的养老问题”的基本思路进行设计。这个思路主要有三个要点:一是考虑到中国农村地区经济发展水平差别较大,农村社会养老保险在全国统一还不太现实,因此体制的建立、基金的来源以及管理应该有所差异;二是对不同层次、不同类别身份的农村劳动力养老保险,应当根据经济水平和负担能力采取不同的解决方式,实行分层分类解决;三是在制度设计时,既要考虑农村社会养老保险制度本身的特殊性,也要考虑农村社会养老保险与城镇社会养老保险制度在未来接轨的问题。因此，可以根据农村的现状将之大致分为四类：针对外出务工人员的养老保险、针对失地农民的养老保险、针对贫穷落后地区的养老保险和针对普通农民的养老保险，随后还给出了相关的配套措施。

总而言之，经济是基础，要想完善农村养老保险制度，保障农民的生活，归根到底还是要进一步发展农村经济，还要采取一系列弱化家庭保障功能的措施，我相信，我国最终应建立起完善的养老保险体制。

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