襄宜高铁:我国西部开发的生态安全及生物多样性保护(下)

周珂、陈特、胡艳
上传时间:2002-10-25
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三、法律对策
中国历史上一些有作为的统治者都重视对落后地区的开发，都江堰，郑国渠，灵渠等水利工程，北筑长城和移民边疆屯田等众多事实便是明证。[10]开发促进了边疆少数民族地区的发展，加速了各民族的融合，巩固了有着广阔疆域的多民族的国家的团结和统一。对落后区域的开发过程中，当时的统治者非常重视运用法律手段促进开发。首先，经济开发与政治稳定、国家统一相互结合，相互促进。其次，确立保护环境资源，讲求人与自然和谐的原则。其三，实行优惠政策，鼓励开发西部。其四，在中央与少数民族地方的关系方面，建立了一套羁縻与贡赐的制度体系，自秦汉相沿至明清。[11]
新中国成立以后，我国区域经济发展的实践表明，法治在促进和保障一定地区的经济和社会发展中起了十分重要的作用。[12]如改革开放以后，东部沿海地区经济发展迅速，其中一个重要的因素就是法治的推动与保障作用。一方面，国家为东部沿海地区的发展制定了不同于内地发展的法律法规，如全国人大常委会1980年制定的《广东省经济特区条例》和1981年通过的《关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》等等；另一方面，东部沿海地区也不失时机的把改革开放的措施上升为地方性法规，从而用法律的力量推动和规范了这些地区经济和社会的发展。以深圳为例，1993年，取消企业行政级别；1994年，实施企业无主管部门改革，政企全部脱钩；1995年，实施三部门转换政府职能试点；1997年到1999年，实施政府审批制度改革，42个部门737个审批项目减少到310项，保留的审批项目规范化、公开化，在媒体上登出来，接受各方人士的监督。这些立法内容丰富，可以分为经济特区立法、技术开发区立法、保税区立法、经济开发区立法、农业开发区立法、工业开发区立法。[13]纵观中国区域开发的历史，没有法治的区域开发必然是短命的或是失败的开发，要保证开发的成功，首先要重视法治的作用，保证法治的先进性；其次，这种法治必须结合开发区域的特殊情况，保证法治的实用性。总结国内外的区域开发经验，我国西部地区生态安全和生物多样性保护的法律要求应做好以下两方面工作：
（一）完善我国的生态安全法制
保证我国的国家生态环境安全，关键在于确保各种重要的自然要素的生态功能，特别是维护生态平衡的功能得到正常发挥。首先这是国家的一种新型的重要责任，有关部门表示，为实现维护国家生态环境安全的目标，我国今后将对重点地区的重点生态问题实行更加严格的监控和防范措施，并通过立法和政策予以保证，如建立和完善各级政府、部门、单位和法人生态环境保护责任制，建立生态环境保护审计制度，编制生态环境功能区划等。其次，维护国家环境安全也是每个企业、每个公民的责任。生态赤字并不是国家的赤字，也不是灾区的赤字，而是全体国民的赤字，要强化公民和企业的环境意识，自觉地防止环境污染，自觉地保护和节约能源和资源。
生态安全的制度目前在我国还主要限于政策的层面，实践证明有必要及时地将其上升为法律规范。生态安全是环境资源法学的一个最新的研究领域，将环境资源的保护提升到国家安全的高度，要求环境资源法的理论基础、调整范围、体系结构均应有新的突破，亦对法学研究提出了更高的综合性、系统性要求，必将有力地推动法学研究特别是环境资源法学研究向更高的层次发展；同时，生态安全在我国作为一项新的国家责任，直接涉及国家法定职能，与宪法、行政法有紧密的联系；生态安全对国家安全的法律含义赋予了新的内容，作为国家安全的重要组成部分，它与刑法亦有密切的联系；基于对环境安全的不同理解，它涉及国际法的重要原则，加强我国生态安全法律的理论研究和实践，有利于使符合和平与发展的科学的生态安全理论为更多的国家所认同；作为可持续发展的重要内容，生态安全对法理学提出了一些挑战性问题。环境安全法律制度的研究与完善，将极大地促进我国生态环境保护事业的发展，也是维护我国的环境和发展权利的需要。
我国生态安全法制的建立与完善一方面要立足于中国的国情，这是我国生态安全法的基础；另一方面也要借鉴国外的经验，以发展和完善我国的生态安全法制，并应对来自国外的可能性的挑战。我国生态安全法制的宗旨应取决于我国生态环境保护的需要，具体有两个因素：一是保持国家生存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态，这是我国生态安全法的主要功能；二是在国际环境保护中维护我国的环境和发展权利。我国生态安全法的内容应包括两个组成部分：一是国家生态安全法；二是国际环境安全法。
国家生态安全法制的指导思想可概括为：防治自然灾害是我国生态安全的首要任务，减少环境赤字是我国生态安全的物质基础，发挥国家职能是我国生态安全的主导方向，明确公民权利是我国生态安全的法治保证。
国家生态安全法的自然科学基础是生态学。生态学以生态系统为研究的中心，生态系统是指在一定的空间内生物的成分和非生物的成分通过物质的循环和能量的流动互相作用、互相依存而构成的一个生态学功能单位，是生命系统和环境系统在特定空间的组合。[14]据此，生态安全可划分为三个层次：一是人的生命和健康安全，它取决于生命系统和环境系统的安全；第二个层次是生命系统的安全，它取决于环境系统的安全；第三个层次是环境系统的安全，它取决于特定空间（包括空气、气候、阳光、地质、水文等因素）的安全。因此，特定空间的安全应是生态安全的基础。
基于上述分析，我国生态安全法的内容体系应包括三个层次：第一个层次是特定空间安全的法律保护，主要包括自然灾害防治法（其中的《防洪法》、《防御与减轻地震灾害法》已颁布，《防沙治沙法》正在制定中），《气象法》（已颁布）、以及我国承认的保护臭氧层、保护海洋环境、防止气候变化、防止荒漠化等国际公约。从我国生态环境的国情来看，自然灾害防治是我国生态安全保证的最严峻问题，也是我国生态安全的最低限度标准，因而是我国生态安全法的首要任务。[15]第二个层次是生命系统和环境系统安全的法律保护，即以防止生态赤字为核心，确保各种重要的自然要素（生物资源和非生物资源）的生态功能，通过建立和完善各级政府、部门、单位和法人生态环境保护责任制，建立生态环境保护审计制度，编制生态环境功能区划等立法和政策措施，对重点地区的重点生态问题实行更加严格的监控和防范。关于这方面法制的任务，2000年底《全国生态环境保护纲要》已勾勒出大体的轮廓。第三个层次是国家对生态安全保障职能和公民的生态权利的法制化。这方面的立法可以借鉴俄罗斯的经验，在我国《环境保护法》中进一步明确国家生态安全保障的法定职责，并规定公民的生态安全权利，这是公民生命健康权利在环境法中的体现，例如，公民对任何污染和破坏生态环境的行为不仅限于以往的作为受害者的损害求偿权，而且可以以生态安全权利受到侵害或威胁的理由请求法律保护。
关于国际环境安全法，事实上现今国际环境保护的大量法律规范就是国际安全的法律渊源，如对生物多样性的保护、对臭氧层的保护、对海洋环境的保护、对热带雨林的保护、对南极洲的保护、防止气候变化、防止荒漠化、防止核污染等，莫不直接涉及国际的或全球的环境安全，国际环境安全制度将从人类安全的高度，致力于这些规则和机制的发展与完善。
（二）完善西部地区生态保护法制
由于西部地区的自然环境对于全国意义重大，因此对西部环境及环境立法问题，不仅要着眼于西部地区的特殊情况，也要与全国的环境立法结合起来考虑。目前，在西部开发可持续发展的环境法治保障方面，应重视以下环境立法、司法工作：
（1）在西部开发基本法中设专章规定生态环境的保护与建设
西部开发是一项长期的工作，为了保证国家政策的稳定性与连续性，避免西部开发的政策资源流失，应在促进法中在设专章规定西部生态环境的保护与建设。
同时，应建立适应西部开发的物权制度。[16]通过制定“物权法”，修改土地管理法、草原法、森林法、水法等法律，在西部实行特殊的物权制度，特别是土地、草原、山林、水面、沙滩的所有权和使用权制度。有的可以允许开发者长期所有或者占有，有的可以允许开发者使用100年甚至更长的时间。合理的财产权利设计，将避免“公有物的悲剧”现象的产生。
（2）完善有关资源开发和生态环境保护建设方面的立法
根据我国目前的生态环境法制现状，应完善有关资源开发、生态环境保护和可持续发展的立法，抓紧制定《西部国土综合利用与整治条例》、《鼓励中西部绿化法》、《退耕还林（草）条例》等法律法规。研究制定长江法、黄河法，修改水土保护法、防洪法、环境保护法等法律，对天然林禁伐、退耕还林、退耕还草、封山绿化、加强民族文化和文物资源保护、提高人口素质等问题，作出规定。要完善生物多样性保护方面的法律法规，并结合现代科学手段，有效开发和利用生物资源，同时对生态受损区域进行恢复和重建，保障西部地区社会和经济的可持续发展。
制定防治荒漠化法刻不容缓。荒漠化是西部地区环境资源保护中面临的严重威胁，目前我国荒漠化呈不断扩展之势，主要是由于过度农垦、过度放牧及破坏植被造成的，这可以通过法律调整达到防治目的，目前，我国已颁布了一些与荒漠化防治有关的法律（如《森林法》、《中华人民共和国水土保持法》、《草原法》等等），其他的只是一些零星的政策，缺乏系统权威的法律规范，因此，应加快制定《防治荒漠化法》（或称《防沙治沙法》）及其实施条例、修改《草原法》，加上现有的《森林法》、《中华人民共和国水土保持法》，使之配套成龙，形成较为完备的防治荒漠化法律体系。
（3）加强民族法制建设，制定与完善人文生态环境法。
西部开发是一项经济振兴计划。开发计划的启动会触动社会的方方面面，对开发地区人们的观念、思想、政治、文化、社会生活产生巨大影响。但区域开发必须因地制宜，尤其是在少数民族地区实施开发计划。少数民族地区的经济发展必须尊重民族习惯、照顾少数民族文化传统，不能以行政命令伤害民族感情，影响社会稳定。
加强民族法制建设，有利于保障西部开发的正常有序进行。民族区域自治是我国的一项基本政治制度，《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）对此作出了具体规定。随着改革开放的深入，市场经济体制的建立，《民族区域自治法》的许多条文已远远不能适应当前民族地区政治、经济、文化的发展要求。1984年的《民族区域自治法》是在当时的历史背景下制定的，带有浓厚的计划经济时代的色彩。该法中有的条文规定的过于原则，这使《民族区域自治法》在贯彻上缺乏可操作性，很多政策在实践中也没有能够真正落实。
当前，我国已经初步建立市场经济体制，西部大开发也给西部少数民族地区的经济发展带来新的机遇。因此，九届全国人大常委会第二十次会议通过《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》，对１９８４年通过的《民族区域自治法》进行了多处删除、修改和增加。
修改后的《民族区域自治法》比过去有很大的改进，可操作性更强。但修改后的《民族区域自治法》对违反法律规定的行为没有规定如何处罚，这是民族区域自治法仍有待进一步完善的地方。
当前我国西部开发进程中的一项重要任务，就是全面贯彻实施《民族区域自治法》。各地、各部门要进一步提高认识，增强贯彻执行《民族区域自治法》的自觉性，保证《民族区域自治法》在各地、各部门的遵守和执行，充分发挥《民族区域自治法》在促进民族自治地方的经济和社会发展，维护国家统一、加强民族团结和保持社会稳定方面的作用。
要提高少数民族素质。“西部开发促进法”中应体现“尊重民族习惯、照顾民族文化环境”的宪法原则和民族自治地方自主发展经济文化事业的权利，西部开发专项立法中，应体现少数民族地区优先发展的精神，民族立法中应明确规定人文生态环境的保护。开发进程中，一方面应尊重少数民族习惯，不得强行以开发名义更改少数民族习惯；另一方面，对少数民族不合现代的风俗习惯在征得民族同意前提下，加以更易，以适应开发之需。要大力兴办少数民族地区教育，培植少数民族人民的法制观念。
人文生态环境是指体现人类社会的各种文化现象的生态环境。法律上的人文生态环境是指由法律列举的、受法律保护的、与人类社会文化现象相关的生态环境，主要包括自然保护区、风景名胜区、历史遗迹地等人为划定的环境区域。人文生态环境保护法所保护的权利是一种复合性的权利，是环境法的一个最新领域，体现着现代环境法发展的趋势。[17]
我国西部地区人文环境资源十分珍贵，丰富的自然保护区，各种风景名胜、历史遗迹都是祖先留给我们的宝贵财富。但是，西部大开发却对这些财富构成了严重威胁，目前，许多省、市、地区将旅游业作为本地区的特色产业，而且实践中出现了盲目转让旅游开发权的倾向。面对这些新的形势，应加强人文生态环境法的制定与完善。
（4）自然灾害防治法的制定与完善。西部地区的自然灾害十分严重，主要表现为山地灾害，据统计，中国发生的滑坡、崩塌和泥石流主要发生在西部地区，而且西南地区更甚于西北地区。[18]因此，加强自然灾害防治法的研究，无论是对西部，还是对全国都意义重大。
１９９９－２０００年期间，我国政府投入２０００亿元进行中国防灾减灾建设，投入规模之大举世瞩目。国家组织了三峡工程、黄河小浪底工程等大型水利建设，旨在促进区域经济发展的同时，极大地提高综合防灾能力。二十世纪末，国家在西部开发的进程中果断地实施封山植树、退耕还林还草、退田还湖、平垸行洪等生态保护建设措施。对于这些措施，我们应加强立法研究，力争以规范的法律来保障各项防治工作的进行。
（5）修改水污染防治法和水法。由于现行的《中华人民共和国水污染防治法》没有明确各级政府水行政主管部门负责保护水资源的法律地位，给水行政主管部门实施水资源的统一管理和保护造成困难，全国江河湖库等水体的水污染没有得到有效控制，水污染的恶性事件时有发生。实践证明，计划经济条件下形成的水资源保护体制已越来越不适应形势发展的需要，迫切需进一步完善修改《中华人民共和国水污染防治法》。
随着我国社会主义市场经济的发展，水利事业出现了许多新情况、新问题，《中华人民共和国水法》的许多规定已不适合现实的要求，亟需加以修改、补充完善。为此，需加快《中华人民共和国水法》的修改步伐，以适应新世纪我国国民经济和社会发展的需要。
（6）建立健全生态环境法的基本制度
第一，完善环境资源调查制度。首先要作好西部地区环境与资源状况的调查，目前，应利用中国科学院等科研单位的科研力量，开展西部国土资源与生态环境现状调查，为完善西部开发生态环境保护建设立法提供科学依据。
第二，在调查的基础上，制定科学的生态功能区划和生态保护规划，将环境保护与生态建设纳入西部开发的整体部署中，实行综合决策，使西部地区的交通、通讯、水利、能源等基础设施建设和生态建设协调发展。
第三，完善西部环境和生态监测网络，力争把环境污染和生态破坏消灭在萌芽状态。目前，我国的生态监测处于分散管理的状态，农业、林业、水利等部门各据一方，导致生态监测缺乏统一的规划与管理，影响了我国生态监测网络系统的发展与效力。因此，应利用西部开发这一历史机遇，将生态监测纳入统一的规划与管理之中，同时，国家要投入资金，加强西部地区的生态监测能力建设。
第四，建立环境资源补偿制度。结合目前的开发政策，可以试行如下补偿制度：一是资源输出与资源输入地区之间的环境补偿。例如，国家实施西气东送政策，将新疆等地的天然气输送到上海等地，西部是资源输出地区，东部是资源受惠地区，西部地区生产天然气会污染环境，输送天然气需埋设管道，这也会破坏地表植被，影响生态环境，这些生产活动带来了环境损失，应由受惠地区给与补偿。二是上游地区生态保护与下游地区资源开发之间的环境补偿。[19]
第五，完善环境影响评价制度。该制度是人们了解掌握环境容量及人们的行为对环境的影响程度的重要制度。环境影响评价制度虽然已成为我国环境法的基本制度,但仍有许多尚待完善之处。例如,评价内容中经常忽视对环境容量的评价；对环境影响程度的认定仍缺乏科学统一的标准，对大型区域开发、自然开发、工程建设的评价仍缺乏可操作性,缺乏公众参与评价的程序和机制等。这些都是今后立法需要加强的。
第六，完善排污总量控制制度。我国过去主要采取浓度控制方法来控制污染物的排放，无法控制污染物排放的总量，无法考虑环境容量的要求，因而不能有效地改善环境质量。从80年代中期开始，我国就推出污染物总量控制制度，即以改善区域环境质量为出发点，通过确定污染物控制总量和落实、分解单个污染源污染物控制及削减指标，辅以推行排污许可证、限期治理和环境目标责任等措施，保证一个区域的污染物排放总量控制在环境容量以内。从1996年开始，我国已全面推行该制度。[20]但是在我国目前颁布的主要环境保护法律中均未对该制度作明确的规定，从而使实行污染物排放总量控制的法律规定明显不足，成为环境立法中的一个缺陷,亟待补充和完善。
（7）加强西部地区环境执法和司法工作
首先，污染防治要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展，将现行大量的行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚。
其次，生态保育（以前称为自然资源保护）要逐步扩大民事保护的范围而缩小刑事责任的范围，这要取决于民法物权法的完善，也取决于经济建设与环境保护关系的正确处理，以及人民群众环境意识的提高等各种因素。
再次，生态建设的执法和司法要加强，我国生态建设立法一般号召性的宣示性规范多，义务和法律责任的规定少，执法环节薄弱，而司法更为欠缺。在执法过程中，要严格制止掠夺式开发经营，按国家有关规定，划定生态公益林和天然林保护区，严禁采伐；在典型草原、荒漠草原以及绿洲边缘建立禁垦区；无水资源保障的，禁止开垦沙荒地；划定退耕还林还牧区，对生态脆弱地区被开垦的林地、草地，必须有计划地退耕还林、还草；各牧区要根据草场的实际承载量，实行定额限量放牧制；禁止在草原区域内采集中草药；采取严厉措施，禁止搂发菜，并取缔发菜贸易市场；严禁过度樵采。同时，还要加强监督管理，强化司法的保障功能。在西部开发建设过程中，对所有新建项目都要做好环境影响评价，实行生产设施与治污设施同时设计，同时施工，同时运营。对现有的重污染企业要采取切实措施，实行限期治理，使之达标排放。针对近来有个别地方出现向西部转移落后工艺、设备、产品及废物的情况，国家环保总局和国家经贸委日前联合发出《关于禁止向西部转移污染的紧急通知》，要求各地环保和经贸部门要高度重视污染西移的情况，加大执法监督力度，严肃查处违法行为，坚决遏制向西部转移污染的势头。
注释:
[8] 参见胡鞍钢主编：《地区与发展·西部开发新战略》，中国计划出版社2001年第1版。
[9] 参见唐家孝、申玉兰：《论西部开发与可持续发展战略》，载《山西统计》2000年第7期。
[10] 参见杨文杰，李昊：《论“西部大开发”的制定》，载《宝鸡文理学院学报（社会科学版）》（第20卷），2000年第9期。
[11] 参见夏勇：《论西部大开发的法治保障》，载《法学研究》2001年第2期。
[12] 参见李昌麒：《西部大开发与重庆法治建设》，载《现代法学》（第22卷）2000年第3期。
[13]以经济特区立法为例，有《全国人大常委会关于批准〈广东省经济特区条例〉的决议》、《广东省经济特区企业登记管理暂行规定》、《深圳经济特区商品房产管理规定》、《厦门经济特区企业登记管理规定》、《中华人民共和国国务院关于经济特区和沿海十四个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》、《深圳经济特区土地使用费调整及优惠减免办法》等。
[14] 许涤新：《生态经济学》，54页，淅江人民出版社，1987.
[15] 参见周珂《生态环境法论》，392页，法律出版社，2001.
[16] 参见夏勇：《论西部大开发的法治保障》，载《法学研究》2001年第2期。
[17] 参见周珂著：《生态环境法论》，法律出版社2001年出版，第368页。
[18] 参见姚建华等主编：《西部资源潜力与可持续发展》，湖北科技出版社2000年版，第153页。
[19] 参见张坤，赵峰：《西部大开发必须加强生态环境保护》，载《环境科学动态》2000年第2期。
[20] 参见徐伟敏：《中国污染防治立法的回顾与展望》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》，2000年第4期。