[2009年2月]缅甸佤邦银行人民币经营及人民币跨境流动对普洱市中缅边境经济金融的影响

作者：[中国人民银行普洱市中心支行课题组]

随着中国综合国力的迅速增强，以及澜沧江——湄公河次区域合作的不断深入，中国的法定货币——人民币在周边国家和地区被广泛流通和使用，为境外银行开办人民币存贷款业务创造了有利条件。与普洱市孟连县接壤的缅甸掸邦第二特区的邦康市商业银行——佤邦银行，1996年开始经营人民币业务以来，随着经营规模的不断扩大，对普洱市边境经济金融的影响力也在逐渐增强。为了解境外人民币的流通状况，佤邦银行的经营情况、存在的问题以及对普洱市边境地区经济金融的影响，人民银行普洱市中心支行进行了实地调查。

一、孟连口岸边境贸易概况
孟连县位于普洱市西南部，与缅甸毗邻，国境线长133.4公里，与缅甸掸邦第二特区的邦康市山水相连，两地隔江相望，相距约3公里，是我国与缅甸贸易的重要口岸，也是通往南亚、东南亚的重要通道。1991年8月1日，孟连县被云南省政府批准为以县城为中心的国家级二类口岸（省政府[1991]140号），实行对外开放，加快了围绕以县城为中心，勐啊、芒信为轴线的“三点两线”口岸建设。目前，孟连口岸已纳入 “十一五”国家一类口岸在建项目。缅甸邦康市原名“邦桑”，是缅甸掸邦第二特区自治政府所在地，也是特区政治、经济中心。人口约3万人，其中45％左右为中国人，主要从事经商、投资和劳务等活动。邦康市与孟连县自明、清以来双边居民就自发地通商、通婚、互市，进行经济交往、文化交流。上世纪九十年代中后期，特区政府大力发展赌博业，短短几年间带动了邦康市城市建设的快速发展，与此同时，中缅双边的贸易、跨境旅游也快速发展，双边合作也从单一化向多元化发展，合作水平不断提高，从1988年孟连县边贸办成立时，进出口总额110.5万元人民币，上升至2007年的4208万美元，占2007年全市进出口总额的77.3％，其中出口1875万美元，主要出口日用百货、建材、小型农机具、化肥农药、成品油以及副食品等；进口2333万美元，主要进口木材、矿产、橡胶等（见图1）。孟连口岸已成为我市对外贸易最活跃的地区。

二、人民币跨境流动的现状及特点
（一）人民币已成为主要流通货币
由于缅甸掸邦第二特区特殊的地理位置和政治体制，当地政府采取默许态度允许人民币在其境内自由流通，人民币已取代缅币、美元成为主要的流通货币和结算货币。究其原因：一是人民币持续坚挺，汇率风险较小，使之成为主要边贸计价结算货币；二是缅甸掸邦第二特区外汇资金匮乏，外币结算困难，人民币结算成为必然；三是双边贸易和投资快速发展，人民币跨境使用频繁；四是目前孟连县中缅边境地区仅有一家地方性商业银行——邦康市商业银行，与国内银行均无支付协议和相互代理关系，人民币现钞结算显得更为方便、快捷；五是缅甸联邦政府对掸邦第二特区政府实行封压政策，造成特区政府实际上对外贸易对象主要为中国，客观上促使人民币成为主要结算货币。据统计，人民币在缅甸北部边贸结算中的比例已达99％。此外，在该地区人民币不仅作为流通手段和一般支付手段使用，还被当地居民作为财富的象征予以储藏。
（二）人民币跨境流量分析
随着双边贸易往来的进一步加深以及中国政府加大对缅甸罂粟替代种植力度，人民币出入境数量正逐步增加。据统计，2008年1－6月人民币在孟连边境地区流量粗略估计约为15亿元。从流通渠道上看，人民币在中缅边境地区的流动主要通过三种方式，即出入境人员携带、货物贸易以人民币结算、双方以人民币投资（见图2）。从人民币跨境投资调查情况看，今年1－6月，我方对缅投资额为7023万元，主要投向罂粟替代种植和资源开发等领域。几年来，我市对缅的罂粟替代种植总投资已累计达5亿元人民币，主要以现金形式流出，有少部分以实物（种子、种苗、农具和机器设备等）形式流出。
（三）人民币境外存量分析
通过对人民币跨境流动监测的调查数据计算，2008年6月末，孟连口岸境外人民币存量约为5.45亿元，但据我们实地调查的结果估测仅邦康市境内人民币现金存量保守估计在15亿元以上。另据知情人员透露，缅甸佤邦一政府官员的资产已达36亿元人民币，其中半数以上为人民币现钞。

三、邦康市佤邦银行的业务经营状况
随着人民币在缅甸掸邦第二特区大量流通和使用，以及特区基本建设的发展和特区政府的需要，1996年，邦康市商业银行孕育而生。邦康市商业银行也即佤邦银行，是邦康市境内唯一一家规模较大的金融机构。
（一）佤邦银行的基本情况
佤邦银行实行总分行制，总行设在邦康市，拥有两个分支机构，分别为邦康市分行和南邓县分行。建行初期，由于人才、业务、管理方面存在较大困难，遂与我国境内商业银行——工商银行孟连县支行合作，请其代为培训业务人员、设置账户、制定操作流程等，使业务得以顺利开展。1996－2002年期间同时经营人民币和缅币，由于人民币信誉高度保障和缅币币值不稳定等因素，2002年以后只经营人民币业务。佤邦银行的成立在一定程度上为中缅双方资金往来和中方企业对缅投资提供了便利。
（二）佤邦银行的性质
从表面上看，佤邦银行与我方银行的运作模式似乎没有什么差别，但实质上却存在很大差异。一是从现金管理模式上看，佤邦银行大额现金的存、取不需要预约，只要是该银行认可的凭证都可以随时存、取，单笔业务上千万元也无需身份认证、资金来源、用途等的审查；二是从风险控制的角度看，佤邦银行不需要提起贷款损失拨备，对不良贷款的清收除了可以采取没收或拍卖抵押物外，甚至可以采用武力手段；三是从与缅甸联邦政府中央银行的关系上看，佤邦银行不需要向缅甸联邦政府中央银行缴存存款准备金。这主要是取决于邦康市所处的特殊地理位置、特殊政治背景以及佤邦银行的性质。佤邦银行所处的邦康市不属于缅甸联邦政府管辖区，而是由佤邦联合军政府管辖，实行高度自治，佤邦银行实质上是佤邦联合军总司令鲍有祥的私人银行。由于佤邦银行的这种特殊性，从严格意义上说它只能称为“准银行”。
（三）佤邦银行的存贷款业务
从建行初期佤邦银行就开始经营人民币存贷款业务，其规模不断发展壮大，截至2008年6月末，人民币各项存款余额约为4.7亿元，其中邦康市分行4.3亿元，南邓县分行4000万元，执行一年期存款利率4.5％；人民币各项贷款余额约为1.1亿元，其中邦康市分行1.06亿元，南邓分行400万元，执行一年期贷款利率15％，远高于同期我国央行公布的金融机构贷款基准利率（7.47％），存贷款利差较大。受我国央行调整人民币存贷款基准利率的影响较小，亦可以自主定价。佤邦银行的贷款期限都比较短，最长期限为一年；只发放抵押贷款，抵押物一般为房产、经济林等，抵押率不超过65％；存贷比控制在60％以下。因此信贷风险控制较好，不良贷款率仅为2％左右。

四、佤邦银行人民币经营及人民币跨境使用对中缅边境地区经济金融的影响
佤邦银行人民币经营及人民币跨境流通使用对促进中缅两国间贸易与投资的便利化、推动区域经济合作发挥着积极的作用，同时也给边境地区经济金融宏观运行、外汇管理等方面带来深远的影响。
（一）人民币现金境外存量大，缺乏回流渠道
一是佤邦银行库存现金量较大，缺乏回流渠道。由于佤邦银行与我国境内金融机构之间不能进行转账结算，因此绝大部分中方企业和个人要携带大额现钞来佤邦地区进行投资和贸易，并把钱存放在佤邦银行，从而导致大量现金沉淀在佤邦银行。据调查，目前佤邦银行库存人民币现金约为3亿元。二是孟连口岸现金净投放量大，现金外流现象突出。上世纪九十年代，孟连县金融机构现金收支均为净投放，且呈逐年上升趋势，其中绝大部分以现金形式流到境外，尤其是在佤邦地区毒品贩卖、货物走私未得到有效控制，以及赌博业兴旺发达的九十年代中后期更为突出。从图3可以看出，1997年现金净投放急剧增加，仅1997～1999年的短短三年间，孟连县金融机构现金净投放就达5.9亿元人民币，占同期存款余额的55％。三是境外民间现金存量巨大，居民储蓄意愿不强。由于境内金融机构对缅籍居民人民币存款较为敏感，实行存款实名制，以及我国反洗钱法的有关规定，以致非居民到境内金融机构办理储蓄存款业务有所顾虑甚至不情愿。因此孟连境外人民币回流主要依赖于入境人员携带，渠道十分单一，再加上人民币现金2万元的出入境限制，很难解决大额人民币资金的回流问题。据了解，邦康市境内民间人民币现金存量巨大，金额保守估计在10亿元以上，这部分货币没有参与银行的货币创造过程，减少了派生性存款的数量。
（二）结算渠道不畅，阻碍了边贸经济发展
一是由于中缅两国政府至今没有签订银行合作协议，中缅边贸结算中没有经营人民币和缅币合法兑换交易机构，两国间金融机构也没有签订支付协议和建立代理关系，无法从正规渠道获得结算所需的对方国家的货币，只能通过“地摊银行”购买所需的外币，因此当地市场人民币汇率基本上靠“地摊银行”形成，由“地摊银行”操纵，缺乏规范的汇率形成机制，容易对双方边贸企业造成汇率风险。二是由于缺乏正规的银行渠道，目前人民币只能通过出入境人员携带现钞和其他非正规渠道跨境流通，这种流通状态使边贸企业承担着巨大的政策风险，同时也存在不少安全隐患，客观上阻碍了边贸经济的发展。
（三）双边金融机构缺乏互信合作的政治基础
一是缅甸动荡不定的政局，各民族武装势力分地割据的形势，决定了缅甸经济、金融以及对外政策具有短期、不稳定的特点。特别是自1989年缅共瓦解后，孟连县境外一直由缅甸佤邦联合党领导，实行高度自治，缅甸联邦政府对其实行封压政策，中缅双方缺乏互信合作的政治基础；加上佤邦银行的“准银行”性质，其经营行为具有不稳定性和难预测性，加大了双边金融合作的风险。二是由于受国际舆论的压力，尤其是在布什政府的第一个任期内将佤邦联合军定性为“毒品恐怖组织”，对其实行一系列经济制裁，使得我国边境地区政府在与之建立银行间代理关系时顾虑重重。因此孟连县境内的金融机构对双边金融合作持谨慎保守态度。
（四）对当地的经济金融管理提出了挑战
由于孟连边境地区人民币跨境流通游离于银行体系之外，流通渠道的隐蔽性、资金成分的复杂性，使基层人民银行很难准确把握资金跨境流量、流向；很难监测分析对边境人民币市场汇率变动的影响；给基层人民银行的反洗钱、现金管理、账户管理、反假币等工作带来一系列新的问题和困难。一是佤邦银行及“地摊银行”对大额现金的提取不需要预约审批，实行随用随取，使大额现金收付报备制度流于形式，大额现金流动频繁，从而也加大了现金存取风险，现金管理制度难以得到落实，现金收支缺乏有效监管。二是“地摊银行”的产生和存在加大了反洗钱、反假币工作的难度。参与“地摊银行”货币兑换交易人员身份复杂，银行难以进行身份鉴定，增加了反洗钱工作的复杂性和艰巨性。加之“地摊银行”交易币种的多样性和交易方式以现金为主，容易成为毒资、赌资等非法资金的有效掩护，不利于对违法资金进行跟踪监控。三是现行的政策法规关于外籍居民在我方银行开立人民储蓄存款账户的条款可操作性不强，同时缅籍边民在边境一线开立的储蓄和个人结算账户所提供的有效身份证明的真实性很难鉴别，从而加大金融机构对缅籍存款人账户管理的难度；四是佤邦银行等缅方银行简单套用中方银行的结构、管理和运作模式，实行独立的利率政策和汇率政策，基本上属于自由放任的状态，受我国央行调整人民币存贷款基准利率和汇率浮动的影响具有不确定性，使基层人民银行很难有效监测分析宏观调控政策对边境人民币跨境流通的影响。五是中缅贸易以现金交易为主，出口货币难以通过海关换回等价货币，客观上造成了海关对进出口逆顺差的统计缺乏准确性，金融机构也很难进行精确的统计，扩大了国际收支误差。

五、促进边境地区经济金融协调发展的建议与思考
（一）构建边境地区人民币回流渠道，推动人民币区域化
目前中缅边境地区人民币回流仅有极少部分通过规范的银行渠道，绝大部分是通过入境人员携带现金和地下通道回流。要推进人民币的区域化总靠这种“暗流”是不行的，必须进行一系列的制度安排，把人民币回流纳入规范的渠道。一是建议根据中缅边境地区的特殊情况，放宽个私经营企业对缅甸投资的政策限制，进一步修订和完善相关管理法规，放宽境外居民在边境地区人民币储蓄和结算账户的开户和使用的条件及范围，适当扩大人民币的跨境结算，允许企业境外收入以人民币收取，包括投资收入的回流。二是可以采取选择一家境外商业银行为清算银行的单通道集中回流模式，即在与境外佤邦特区政府协商一致的基础上，由当地人民银行主导，按照公平、公正和公开的原则，选择佤邦银行作为人民币现钞清算行，负责人民币现钞的保管、清分、运输、残钞回收、信息报告等工作。
（二）探索改进跨境金融服务，将跨境资金流动最大限度地纳入银行体系
鉴于目前中缅双方尚未签订正式的金融合作协议，且短时间内也难以达成共识的现实，启动过渡性措施，采取“先地方后中央，先民间后官方”的方式，在对人民币认同感较强的中缅边境地区开展人民币结算和管理试点，通过地方政府合作、民间合作，打通中缅人民币银行结算渠道，进而推进中缅两国金融领域的交流与合作，是一条符合边贸实际，切实可行的路子。一是加强对缅特区政府的接触与联系，建立双边互信的基础，尽快签订地方政府级的金融合作协议；二是加大边境地区双方金融机构的往来与沟通，通过协商签订银行合作协议；三是在结算模式上可以借鉴“河口模式”的成功经验，即：中缅双方银行互开对方国货币的结算账户用于资金清算，双方银行的结算工具有边贸银行汇票、边贸结算专用凭证、边贸汇款委托、边贸电汇及边贸本币信用证电汇、边境贸易付款保函等。以人民币、美元、缅币为结算货币；四是针对缅方政局多变，边境金融多处于“准银行”状态的现实，为保证中方银行资金安全，建议实行单方结算保证金制度，即缅方银行在中方银行结算账户存入部分保证金，规定该账户不得透支，一旦透支就停止业务。
（三）进一步完善人民币跨境流通监测体系，搭建内外信息共享平台
一是建议建立由政府牵头，人民银行、商业银行、海关、边防、商务等部门组成的人民币跨境流通监测体系，适时掌握人民币流出、流入情况和变化趋势，强化信息反馈。二是边境地区基层人民银行应进一步完善监测分析制度，转变分析理念，拓宽分析视野，延伸分析的深度和广度，密切关注我国利率、汇率等宏观调控政策对境内外经济金融运行的影响。三是加强区域性货币政策研究，重点关注人民币在边境地区的投放、回笼情况，将人民币在中缅边境地区流出、沉淀与回流问题纳入货币政策调控体系，有效化解边境地区人民币流通压力。四是建立银行间的对话机制，搭建内外信息和数据共享平台。建议由当地人民银行牵头，边境地区各商业银行、农村信用社参加，定期与佤邦银行进行交流与磋商，解决合作中存在的问题。五是认真贯彻《普洱市人民政府关于转发云南省政府金融支持“走出去”战略实施意见的通知》（普政发[2007]157号）的精神，为佤邦银行提供人才培训、规范各项制度建设、网络化建设等援助项目，使佤邦银行的人员业务素质得到提高，内控制度得到规范和强化，资金风险进一步降低，为双方银行的合作奠定良好的基础。

课题组组长：谢云辉
课题主持人：许航峰
课题组成员：张绍杰 张宏 杨翔 郭光惠 杨中法
        白韶红 吴碧莹 熊少平 周俊平 李静君
执 笔：白韶红