闲鱼卖游戏账号被退款:对改革和加强消防部队预算管理工作的调查与思考

对改革和加强消防部队预算管理工作的调查与思考
 
 
 
　　2001年3月，中央军委批转了总后勤部《军队预算编制改革实施方案》，江苏省省、市两级也从2001年1月1日起执行《部门基本支出预算管理试行办法》和《部门项目支出预算管理试行办法》，预算编制方法由传统的“基数增量法”改变为先进的“零基预算法”，预算编制项目由“切块分配”改变为“精确分配”，预算编制范围覆盖面扩大，有偿服务收入和库存物资都纳入了预算。它标志着财政预算编制向科学化、规范化迈出了关键的一步，为建立财权财力集中、经费分配科学、项目具体透明、监督制约严密的预算新模式奠定了坚实的基础。 　　那么，目前我们消防部队的预算管理现状怎样？与今后消防部队建设和发展有哪些不相适应的地方？消防部队预算编制改革应着力解决什么问题？要采取什么对策？就这些问题，我们按照总队的统一部署，从4月9日起至8月23日先后对苏州、南通、泰州、扬州、宿迁、淮安等消防支队和常熟、海安、如皋、姜堰、涟水等消防大队进行了调查和分析。 　　一、目前消防部队预算管理现状及存在的主要问题 　　消防部队经费主要来源于两部分：一部分是消防部队作为国家武装集团的组成部分，维持正常生活和部队行政管理、教育的经费来源于中央财政，称为部队行政经费；另一部分，消防部队实行统一指挥与分级管理相结合的体制，担负防火灭火和抢险救援任务，直接受当地政府和公安机关领导，为地方经济建设和社会保障服务，其所需经费来源于地方各级财政，称为消防事业经费。消防部队行政经费管理执行武警部队统一的预算管理制度，消防事业费管理执行地方财政部门制定的预算管理规定。由于武警部队和地方财政的预算管理要求不同步，口径不完全一致，一级消防管理部门每年要按照经费的来源不同编制两种不同的预算，这必然给预算的编制、执行和考核带来难度。 　　从预算编制方式来看，目前我省消防部队行政经费和消防事业费预算编制总体上仍采用“基数分割法”，即以上年度预算执行结果为基数，根据本年度经费标准的增减和事业任务的变化情况，将经费层层分割，采用预算包干制度，这是一种计划经济体制下的经验型预算法。部队上级和地方财政对消防部队实行的是基数加专项的一种预算管理形式，对消防部队按实际需要编制的申请预算考虑不多，消防部队各级要做的工作主要是执行下达的指标。部队各级为保障事业任务的完成，希望部队上级和地方政府能够增加对消防部队的经费投入，而各级财政在财政压力比较大的情况下，特别是地处苏北的大部分市、县财政为“吃饭财政”，他们希望尽可能压缩各单位的经费预算，其中包括消防部队的事业经费预算，首先保证“吃饭”。于是，政府在确定各部门预算时，只能在财力允许的前提下，首先保证“吃饭”和各部门开展业务工作的最基本需要。这种预算方法实际上只是对每年新增加的经费进行预算安排，而不对“基数”部分再进行分析考察，长此以往，造成经费缺口大的单位和部门缺口得不到弥补，而且愈来愈大，使部队发展计划与预算脱节，造成一方面消防工作现实急需要建的项目，财政预算得不到保障，另一方面消防部队从事业发展和需要出发，负债进行建设又违反财政有关管理规定，这一点，在消防装备建设和基本建设项目上表现尤为突出，从调查的支、大队情况看，除个别正在从事消防站建设的单位外，每个单位的维持性经费支出比例约在70％－80％，苏北地区的支队、大队都将超过这个比例，现有经费只能维持消防正常消耗性开支，消防车辆装备和基本建设经费缺口严重。据统计，至2001年底，苏、通、泰、扬、宿、淮六个支队（不含所属大队）基本建设资金缺口1711万元，消防车辆装备经费缺口859万元。按城市建设规划，目前尚缺消防站 66 个。随着我省经济建设的飞速发展和城市化进程的加快，消防部队所担负的任务日趋繁重，我省消防部队经费来源特别是消防事业经费投入不足日显突出。1998年中央做出军队、政法机关不再从事经商活动以及2002年7月1日起我省取消消防设施建设费行政事业性收费项目之后，我省消防部队的经费供需矛盾日益加大，其中就取消消防设施建设费一项，我省消防部队各级一年减少收费8000多万元（2001年统计数字），占全省消防事业经费总额的30%以上。从这次调查的支、大队来看，2000年至2001年各单位收取的消防设施建设费40%到80%用于弥补消防事业维持性支出，剩下部分主要用于补助消防车辆装备和消防站营房建设。取消收费后，我省消防事业经费的保障将更加困难，消防基础设施建设的难度也愈来愈大。从2001年开始，我省各级财政逐步实行了部门经费预算，消防部队的消防事业费基本上还是沿用了以前的“基数分割法”预算管理模式，其原因除部分市、县财政无力承担外，还因为我们消防部队的维持性经费定额不好确定，如各种类型的消防车维护保养费用，车载泵辅和器材种类繁多，财政部门不能象对行政车辆那样定一个消耗定额；火灾和其他灾害事故有偶发性，消耗品的补偿也有偶发性等，使得财政部门难以按实确定预算定额。这也给消防部队争取事业经费带来不确定因素。 　　从预算思想观念上看，部队预算法制观念、效益观念不强，忽视对经费投向和投量的有效管理，实践中往往以习惯思维代替科学思维，以习惯做法代替按规行事。由于历史和制度方面原因，目前部队经费预算活动中较注重行政管理手段，而忽视经济和法制手段。目前国家尚未出台《国防预算法》来规范部队预算活动，而部队内部制定的有关预算管理规定缺乏完整性、系统性和稳定性，致使预算活动中有法不依、执法不严等现象时有发生。由于预算中留有的缺口，部队各级在预算执行中面临着完不成事业任务或突破预算的选择，这在部队各级基本建设活动中表现较为明显。近三年，我总队开展了“队伍正规化、业务规范化”建设活动，部队各级营房的搬迁和改造掀起了一个高潮，有力地促进了部队的各项建设，但也有少数单位在经济条件比较差的情况下，搞攀比，超预算超规模搞建设，基建资金缺口严重，往往是楼盖好了，负债的“包袱”也背上了，年年要钱，年年还债，执勤消防车辆和装备却得不到添置和更新，结果是一任成绩，多任包袱。预算执行情况未能与部队其他行政管理手段相结合，形成一种有效的制约机制。 　　从预算执行情况看，部队各级在经费供需矛盾突出的情况下，一些单位出现赤字，更多单位在不突破预算总额的情况下，采取变通方法，集中经费保障人员经费和本级、本部门的重点任务需要，出现了预算编制与执行“两张皮”的现象，也是我们常说的预算的“虚化”和“软化”。例如，2002年7月1日，我总队人员编制实力为6216人，而实有实力为6690人，各类行政车辆计领经费编制实力246辆，实有实力为697辆，按编制实力计领的经费数远远低于实际需要量，结果只能是申请预算时按编制实力计领经费，执行预算时按实际需要安排。近年来，部队在经费使用管理上不同程度存在的负债建设和前几年存在一些单位动用部队行政经费结余搞基本建设等现象正说明了这个问题。这样做虽然有利于发挥各级各部门的理财积极性，使有限的经费得以灵活机动地适应不断变化的经费供需情况；但同时也带来预算的虚假性，使预算编制流于形式，成了“纸上文章”。 　　从消防部队预算体系上看，消防部队管理体制的特点决定了消防部队财务保障的复杂性。中央财政和地方财政分别给消防部队核拨行政经费和消防事业经费，部队内部又将经费层层分割给基层部队，由于消防部队“线长点多”，难以实现集中统管，加之各地经济发展水平不同，消防事业费保障水平悬殊较大，因此难以形成一个有效的保障效益考核标准。按项目管理规定，部队基本建设项目分别由公安部消防局和地方政府下达，但由于经费保障不到位，财政拨款不足，有的项目建设只能到处“找米”、“借米”下锅或负债建设。我们在调查中发现有的支队在前两年将行政经费中部分项目支出如水电费、差旅费、通讯费、医疗费、维修费、油料费等全部安排在地方消防事业费中支出，使部队行政经费“结余”，用于弥补基本建设资金不足。从帐面上看，消防事业费超支，部队行政经费结余，实际情况并非如此，这给经费决算分析工作带来困难。2000年，苏州支队全年计领公用经费256万元，实际安排支出45万元，公用经费“结余”211万元；南通支队全年计领公用经费184万元，实际安排支出135万元，公用经费“结余"49万元，从部队行政经费帐上看都有或多或少的结余，但实际支出情况是，支队的水电费、油料费、维修费、差旅费、通信费、医疗费等支出全部或部分列入支队消防事业费开支。如苏州支队这几项经费支出达497万元，南通支队同口径支出为194万元。按经费管理要求，部队行政经费和消防事业费使用不得相互挤占、挪用，但实际上这两种经费在部队使用时有的是无法分清界限的，如总队、支队、大队的水电费、取暖费、公杂费、营房维修管理费等，哪些是行政管理方面开支的，哪些是消防业务方面的开支很难分清，加之由于一些项目建设资金不到位，必然产生“挤占”、“挪用”现象。总之，现行的预算体系导致预算不能充分地反映部队财力资源投入的具体情况，不利于分析和考评部队资金的使用效益，不利于部队各项建设的统筹规划和综合平衡。 　　二、结合消防部队实际，适应改革需要，建立和完善消防部队的预算管理体制 　　（一）适应国家和地方财政部门有关预算编制改革的基本要求，实行“分类预算”、“零基预算”和“综合预算”。 　　一要熟悉掌握经费的分类依据，针对不同的经费保障重点，分别实施不同的调控政策。对基本支出经费预算，抓标准定额、抓人员、装备实力的宏观调控。要根据我们消防部队的自身特点搞好标准定额的测定，其中，部队和地方通用的标准，我们可以套用，特殊的如行政经费中的伙食费、卫生事业费，消防事业费中的消防车辆装备维修保养费、训练费、培训费等可以统一制定一个计领标准定额；人员和装备要按实际需要实事求是地确定编制，并通过有效的制约手段确保严格执行。对项目经费预算，抓立项、抓论证、抓落实。二要积极推行零基预算方法。零基预算是构建预算管理新机制的核心，要将各项经费安排从零开始，对预算年度内的所有经费需求，按照轻重缓急和财力可能统筹考虑，有任务急需建的项目就安排经费，任务多任务重的项目和重点项目就多安排经费，反之则不安排或少安排，避免平均主义。一方面，我们要了解各级财政的投资方向，对部队建设搞好计划安排，尽量做到科学、合理，尽可能多地争取经费投入。另一方面，在年度经费预算确定以后，认真执行预算。三要坚持综合预算制度。要把不同来源的经费全部装进预算的“笼子”，按规定统筹安排使用，全面反映和控制一个单位或部门所有财力的收支活动，可根据消防部队的实际情况，除在部消防局保留总预备费科目外，总队以下预算单位取消预备费、机动费科目，预算外经费科目只核算收入，不核算支出，收入纳入预算统一安排。参照地方财政部门的做法，增设招待费科目，并明确标准，避免招待费无标准、随意铺张现象。 　　（二）综合规划，分类编报。 　　消防部队经费管理部队性和地方性兼有，部队行政经费需纳入部队部门预算，消防事业经费需纳入地方财政部门预算，特别是我们消防部队有的装备建设、基本建设项目是“拼盘项目”，一个项目投资来源多渠道，给消防部队项目预算编制带来困难，如何编制一个全面、综合部门预算是我们必须解决的问题。我们认为应从两方面入手：一要制定各级消防部队建设发展规划。各级预算单位在考虑工作规划时，要打破部队行政经费与消防事业经费的界限，以一个预算单位为整体，通盘考虑，制定一定周期（二或三年）部队建设发展规划，将部队所有经费资源融合到一个管理系统内，在此基础上编制本单位的综合经费预算，将部队经费支出安排方向与部队的总任务联系起来，实现有效的资源配置。二要按照部队和地方财政预算编制要求分类编报预算。由于消防部队同属部队预算单位和地方财政预算单位，根据预算编制规定，都应根据经费分类要求不同，独立上报本单位的年度经费预算。各预算单位要在编制综合预算基础上，将部队经费预算分为基本支出经费、项目经费、代管经费三类编报上级业务主管部门，将消防事业经费预算分为维持性经费和建设性经费编报同级财政部门。 　　（三）按预算管理的职能作用，理顺部队内部预算管理监督制约关系，形成消防部队上下编制统一、关系顺畅的财务管理体制。 　　做法上可以借鉴财政部门、大型企业和国外军队的预算管理体制，例如现在一些地方大的集团公司成立了直属公司董事会的预算管理委员会，负责制定预算目标、计划决策；再如美国三军都有专门的预算计划管理部门，是直接负责计划、规划、预算决策和购货价格的权利机构，具体的执行机构是负责经费支付和结算等工作的财务会计中心；财政部门在事业财务部门之外设立单独的预算管理和审核部门。我们消防部队在不能单独设立预算管理机构的前提下，可以增加财务部门人员编制，设立预算管理岗位，负责预算的编制、审核和监督，切实保证预算管理的独立性和预算管理的有效性。 　　（四）充分利用和开发微机使用功能，尽快实现财务信息处理自动化、网络化。 　　消防部队财务因它自身的特殊性决定其经费和物资保障千头万绪，信息量大，要做到及时处理各种复杂的情况，我们可以建立部队预算综合管理系统。根据消防部队预算的信息需求，充分考虑具体业务处理的需要，建立统一规范、技术手段先进的部队预算综合管理系统。具体设想是： 　　1、资产信息网络系统：主要功能是管理消防部队的器材装备、固定资产和库存物资。对器材装备软件要求是能反映器材装备在各单位的实际配置情况、应配数量、超配或缺配情况，并按使用寿命和用途分类，上内部网接受各部门监督；固定资产软件要能反映固定资产的保管人、使用单位或部门及数码图片等信息；库存物资软件也应上网公布，特别是器材装备库存的上网，有利于各级领导及时掌握现有物资情况，便于统筹考虑，合理配置资源，减少不必要的浪费。价格信息模块以政府采购的信息网为龙头，建立链接，以便及时掌握和了解部队所需装备器材物资最新价格信息，便于经费的预算管理。以上的这个系统能与部队会计管理系统和事行财务软件的资产管理建立关联，便于财务管理。 　　2、预算综合管理系统：主要功能是实现与现行的部队行政经费核算软件、消防业务费核算软件相连接，建立综合预算管理控制体系。具体可分为预算编制、预算监控和调整、考评三部分。主要内容：（1）根据各预算单位对应的实体账套，编制预算科目的年度、季度和月度预算与计划；（2）各单位可以自定义具有自身特征的预算指标并进行对应会计科目的指定；（3）预算编制时自动显示该预算指标对应的预算科目已编预算额汇总数；（4）年中执行预算过程中可以进行预算指标的额度追加；（5）提供分别针对年度预算和调整预算的审核功能；（6）预算指标台账能够按照部门进行明细和汇总查询；（7）可以查看到预算指标和预算科目的预算完成进度。 　　３、健全完善预算管理规章制度，坚持依法理财。法制性是预算管理的基本特征之一，国外军费管理通常都有健全的法规制度为依据。例如，美国有《军事拨款法》、《军事建筑拨款法》，法国有《国防预算法》等对经费管理做了严格规定。当前我们法规建设亟待解决的问题是制定与《预算法》配套的适合于消防部队的预算管理规章制度。首先，要修订完善《预算经费管理规定》、《会计规则》及部队其他一些财务管理规定等，对一些行政消耗性开支科目，制定定额，加以控制。建议制定《消防部队预算审查监督条例》，规范消防部队各级的财务行为，预防和惩处违反财经法纪行为，促进上级单位对下级单位的预算审查监督由程序性监督向实质性监督转变，有效的制约法规意识淡薄、随意性大等行为发生，做到违者必究。 　　三、消防部队实行预算管理改革需要强调的几个问题 　　（一）部队各级领导要从根本上改变理财观念。 　　目前，消防部队一些单位领导对预算管理的认识不足，预算管理流于形式，经费管理仍停留在标准加补助的经验型管理方式上，管理方法上突出行政手段，开支随意性大。实施预算管理改革要求管理者理财要具有前瞻性、全局性，必须全面学习和了解财政预算编制改革的实质，充分理解改革的必要性，增强法制观念。不仅要积极争取经费，还要注重对经费投向和投量上宏观调控，引入成本与效益分析等经济方法，分析各种决策方案的机会成本，采取有效措施，使项目决策更加科学合理，使消防部队经费运行走上良性循环的轨道。 　　（二）制定部队一定周期发展建设规划，加强对项目预算的研究论证。 　　预算的编制要有预见性，准确程度要高。由于预算一旦确定，经费在类别和项目之间就不能调整，这就要求各单位对下年度及以后要建的项目和开展的重要活动要提早规划，认真测算所需要的资金，并充分考虑财力的可能，分清轻重缓急，按序建立本单位项目建设的项目库。消防部队经费预算是部队用于完成防火、灭火及抢险救援任务所需资金的计划，它反映了部队建设和消防事业发展计划，实际上是部队发展战略、规划的数字化，所以说部队建设发展战略、规划是预算管理的核心内容，部队发展的中长期规划建立的科学与否，直接影响部队资金特别是预算经费中建设性经费的使用效益。我们在确定部队建设发展规划和计划时，要注意做好“三结合”：一要结合国家、地方政府确定的经济和社会发展总体规划，二要结合国家、地方的经济形势和财力状况，三要结合消防部队的自身特点和执勤备战的实际需要，因地制宜，实事求是，既要避免照搬照套解放军、武警部队建设标准，又避免脱离部队和当地经济发展的实际情况，建“豪华”工程和“花架子”工程，也不能因地方经济条件差而无所作为。总队作为决策机关、领导机关，要搞好规划、计划的政策性引导和管理，装备建设和改造要以实战需要，提高战斗力为标准，切忌标准“一刀切”。加强对预算编制项目经费的研究论证，要以部队建设规划为依据，使每个项目建立在“非立不可，必须建设”的基础之上。在对上重大项目和大宗经费开支决策时，必须遵循先调查研究、拟制初步方案、进行可行性论证，请专家咨询、方案评估、选优，最后由党委集体决策的程序进行。把项目论证建立在科学可靠的基础之上，使预算编制更科学、更透明。项目主管部门在确定建设项目的同时，要保证建设资金及时、足额到位，不留缺口，这样，预算执行中的“虚化”和“软化”必然能加以杜绝。 　　（三）财务人员认真履行职责，把好预算编制关，预算执行关。 　　财务人员要学习领会预算管理改革的相关知识，提高分析问题、处理问题的能力，增强事业心、责任心，全面了解收集本单位的基础数据，建立部门预算基础数据库，包括人员、装备、资产情况、价格信息等，准确掌握家底情况，否则会严重影响部门预算的编制质量。还要了解本单位及部队建设规划、建设项目的具体实施意见。在具体执行中，财务部门要做到预算确定的就办，没有的就不办，遇到特殊情况确需调整的，必须按规定程序审批，要拿准主意，当好参谋，提好建议，把住关口。 　　（四）建立物资集中采购制度，加强对资产物资的管理。 　　一是要根据公安部消防局下发的队伍正规化管理要求和《消防站车辆装备配备标准》，结合各总队的实际情况，按照各地经济发展水平和消防保卫任务的繁重程度，制定部队学习、生活、训练、执勤设施和消防车辆装备器材分类配备标准，避免出现“一刀切”和不切实际。二是要按照《预算法》、《合同法》、《招标投标法》等国家法律法规及有关规定，结合各单位的实际情况，制定《物资集中（政府）采购管理规定》，以规范部队的物资采购行为，节约部队资金，杜绝违纪现象的发生。三是建立部队物资装备采购网络，及时提供所需的各种物资装备器材信息资料，便于预算制定与执行时作参考，以降低采购成本。四是加强对库存物资和现有资产的管理，资产管理部门要随时掌握各种装备的规格性能、质量状况、使用寿命、维修周期以及库存数量等情况，在制定物资采购计划时，提供给预算编制部门和预算决策领导，以便充分利用现有的资产，做出正确的决策。 　　（五）加强经费分析，促进预算管理。 　　经费分析是对经费预算执行情况监督的继续，应从三方面着手：一是加强日常维持性经费活动的分析，主要分析消耗定额的执行情况，人员、装备平均消耗水平，人员、装备等现状情况，部队战斗力的维持和提高水平等；二是积极开展对建设性经费即项目经费的经费分析，主要分析建设程序执行情况，资金拨付与工程进度情况，建设规模与预算执行情况，建设质量和时效等；三是做好不同时期经费使用的动态分析。 　　（六）探索建立预算管理评价体系。 　　具体包括项目经费的评价体系、价格评价体系、预算执行情况评价体系。充分利用审计的职能，加强经济责任审计。
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[5]佚名.对改革和加强消防部队预算管理工作的调查与思考. 中国期刊学会http://www.ccclw.cn/wx1/html/?51392.html